 发挥体制调动作用 壮大乡镇财政实力的思考 陈鑫淼 乡镇财政是加强基层政权建设、维护社会稳定、提高基本公用服务能力的基础，也是落实城乡统筹、构建覆盖城乡公共财政体系的重要组成部分。本文就如何发挥财政体制的调动作用，壮大乡镇财政实力，谈几点想法。 一、加强乡镇财政建设，是乡镇有效提供农村社会公共服务客观要求 财政历来是国家财政，有一级政权就应有相应的一级财政。加强乡镇一级财政，是建立乡镇政权的前提条件和必然要求。 （一）乡镇财政是乡镇政权得以存在和发展的前提条件。 从财力来源上看，乡镇政权履行其职责所需财力的取得只能来自上级政权或乡镇一级政权管辖范围内的各经济主体。但如果乡镇政权的财力完全由上级政权来予以保障是不可能的，乡镇政权履行其职责所需要的财力大体上应从本乡镇范围内筹集。加强乡镇财政，发展乡镇财政，不仅对于调动镇乡政权当家理财的积极性具有重要意义，而且对于缓解县（市）级财政困难也具有十分重要意义。这也已经为乡镇财政建立以来的实践所证明。因此，加强乡镇一级财政就不仅是必要的，而且是可能的。 （二）从财权角度来看，客观上要求强化乡镇一级财政。 如果乡镇财政只有财务而无财权，就谈不上已经形成了一级完善的财政。财权在乡镇财政中具有重要意义。财权既表现为收入组织权，也表现为支出决定权。在收入组织和支出安排的有关方针政策、法律、法规既定的前提下，赋予乡镇政权基本的财权，对于乡镇政权因地制宜筹集、安排满足农村社会公共需要财务，提高资金使用效益，无疑具有重要作用。另一方面，乡镇政权拥有基本财权，并在此基础上使这种财权与其相应财力结合在一起，就形成了一级完整的财政，进而乡镇政权与乡镇财政之间就建立起了一种约束机制，即乡镇政权履行其职责不仅会受到乡镇财政可支配财务的约束，而且乡镇政权必须对资金的使用效果承担责任。因此，给予乡镇一定财力的同时，赋予相应的财权，这既是强化乡镇一级财政的内在要求，更是发展乡镇一级政权的客观要求。 （三）强化乡镇财政，是提高乡镇政权运行质量的客观要求。 如果不在乡镇强化财政管理，财政的职能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分发挥。不但不利于提高乡镇政权满足农村社会公共需要的效率，而且还会刺激乡镇政权超出本级财力的可能来提供农村社会公共需要，导致乡镇政府及各职能部门不将主要精力放在本应履行的职责和完成的任务上。如果不完善乡镇建财政体制，国家通过财政手段满足农村社会公共需要就缺少了必要的环节，就会增加满足社会公共需要的成本或代价，降低社会公共需要的满足效果和效率。 二、目前我市乡镇基层财政建设的现状及突出问题 乡镇（含街道，下同）财政体制按分税制财政体制规定，实行市乡二级分灶吃饭，各乡镇按规定权限自主安排预算，自求平衡。近几年来，对乡镇财政体制进行了几次完善和微调，财力已不断向乡镇下沉，特别是2007、2008二年累计向乡镇增加税收分成就近一个亿，极大增强了乡镇财政的活力。但是，由于受现行行政体制格局的束缚，一些突出问题长期制约乡镇财政发展。 （一）乡镇财政收入结构不合理。对大多数乡镇来说，乡镇财政收入缺乏稳定税源作支撑，税收超收分成及财政核定的支出基数占乡镇财政总收入的比重较低，从2008年情况来看，平均只有20%左右，其中：某街道占比只有7.4%。多数乡镇严重依赖于土地出让、矿山沙涂拍卖等一次性资源性收入以及上级部门各类补助收入，如2008年某街道86.8%的财政收入为土地出让收入。因此，多数乡镇党委政府对税收的关注度和积极性仍不是很高。 （二）乡镇财政保障能力有待增强。目前，各乡镇机构庞大,工作人员有增无减，用于养人养机构的费用居高不下,而同时上级确定的各类政策和中心工作资金配套要求也较高，我市乡镇财政的收支矛盾十分突出。从目前情况来看，我市乡镇财政的基本职能仍是保障机构正常运转，一年的财政收入用于养人养机构后，可用于支持经济社会事业发展的财力很少，对教育发展、社会保障、公共卫生、农业水利建设等等民生事业的投入力度十分微弱，甚至经常拖欠配套资金。 （三）乡镇之间财力不平衡性突出。乡镇之间受区位、资源、规划、环境等差异影响，企业分布极极其不平衡，导致税源分布严重不均衡。如经济工业经济发达的道墟镇税收收入四亿多，而虞南山区的乡镇只有二三十万元税收收入，财力差异十分巨大，这导致乡镇之间公共事业发展不平衡，困难乡镇的基础设施和一些基本公共服务难以保障。 （四）乡镇管理体制不全。一是行政体制不全，《宪法》、《地方政府组织法》等法律法规赋予乡镇一级政府的权力，但由于各部门基本实行线上管理或垂直管理，乡镇已没有真正意义上行使一级政府的权力。二是责权利不对称，市级各部门通过考核、一票否决、名目繁多的责任书等方式传递工作压力，下放大量事权和包袱，在本乡镇范围内要做什么、不想做什么的权力基本上取决于市级各部门，作为乡镇只能被动接受，只有资金上配套的权利，乡镇把大量精力花在跑部门、向部门争取资金、争取项目上，形成有限权力，承担无限责任。三是乡村关系难协调，《宪法》规定，乡镇政府与材委会是指导关系，乡镇与村上出现目标不一致时，工作很难开展和协调，譬如是涉及征地拆迁引发的政群关系紧张已成为一种普遍现象。 三、推进基层财政建设的对策措施 乡镇经济是县域经济的重要组成部分，又是城市辐射农村的承载体、推动农村发展的发动机，所以，乡镇是城乡统筹发展的纽带和关键节点。历史证明，乡镇政府在国家政权体系中的自主性与农村经济发展和农民福利正相关，而目前乡镇在发展什么、如何发展、如何解决发展中的矛盾等问题上几乎没有话语权，经济社会就难以平稳较快发展。而乡镇财政体制是确定市与乡镇二级政府财力分配关系的基本制度规范和保证，体制决定了乡镇在统筹城乡发展中的调控实力，因此，推进基层财政建设的关键在于调整完善乡镇财政体制。要通过完善财政体制，把财力的增量重点向乡镇倾斜，来增强基层财政调控能力，增强乡镇党委政府对税收的关切度。对体制调整工作，我认为要把握以下几个重点： （一）合理划分收入，加大税收超收分成力度。一是建立起乡镇财政收入稳定增长机制，只有税收收入才是可持续增长的，要增加超收分成力度，提高税收收入占比，使乡镇财政收入从依赖资源性收入向以税收收入为主体转变，进一步壮大基层财政保障实力。二是加大对地方税种分成激励力度，重点研究对现代服务业产生营业税的分成办法，可以研究确定基数、超收全返，鼓励乡镇去大力发展现代服务业。三是研究平稳推行税收分成的属地化管理，实行责任与收益对等。四是简化税收分成办法，确保财政体制完整性。对现有的中心镇、工业功能区、标准厂房、块状经济、边界经济、房地产、十强企业等都实行不同的结算分成办法，计算十分繁琐，造成了外行人看不懂、内行人看不清。下一步要研究一种通俗的、直观的、更加透明的、易于操作的税收分成体制。 （二）明确职能定位，提高支出保障水平。以现有的事权格局，逐步建立起基本支出以市为主、重点支出分级投入的机制。要调整财政支出基数，争取用二到三年时间，按规范后的公务员津补贴水平，使预算内财力能逐步保证乡镇的人员支出、机构正常运转支出和社会事业发展的必需支出，使乡镇党委政府不再为开门关门而花费太多精力，把重点精力放在发展经济社会事业、维护安定团结上，切实承担农村社区事务管理和提供公共服务，充分利用贴近农村、直接服务农村的优势，发挥更大的作用。对教育发展、医疗卫生、社会保障、文化建设等公共事业，更加合理划分二级政府的责任，市级财政要更多考虑乡镇财政的事权经费。同时，对乡镇的国有资产处置收益不再进行统筹，切实增加乡镇财政的可用财力，增强其盘活资产的积极性。 （三）完善转移支付，推进农村公共服务均等化。一是加大对乡镇财政转移支付力度，制定与上虞经济财政实力相适应的公共服务保障标准，推动区域公共服务均等化，让广大人民群众共享改革成果。二是尝试对各级政府转移到乡镇的资金要尝试实行整合，逐步改变过去“想要的钱没有给，给了的钱不能自主用”的局面，鼓励乡镇根据当地实际统筹安排好资金，增加回旋余地，这也是不突破现有行政体制格局下增加乡镇财权的尝试，虽然这与专款专用有点不相一致，但可以建立资金的绩效评价机制，引导乡镇将公共资源配置到基本公共服务领域。三是强化生态补偿机制，对虞南山区一些乡镇，增加生态补偿型转移支付资金，用于其对生态环境的保护。四是落实中心镇财政激励政策，在税收分成尽量不突破面上体制的同时，有重点地考虑加大对中心镇项目建设的补助力度，推动扩权强镇，增强其“造血”功能。 （四）强化制度建设，实现乡镇财政规范有序运作。一是要完善现行的乡镇财政财务管理制度，在全市范围内建立标准化的乡镇财政运行制度。二是关注乡镇债务问题，指导乡镇搞好增收节支工作，盘活区域资产，控制项目建设规模，合理规避债务风险。三是探索乡财县管模式，对虞南山区的一些经济欠发达、财政收入规模小、财政运行困难的乡镇，在不改变乡镇政府管理财政的法律主体地位、不改变乡镇资金所有权和使用权、不改变乡镇政府的债务和债权关系前提下，可探索试行乡财县管模式，采取预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的管理方法，规范乡镇财政管理。
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