视野 ┊历代行政区划略说

文/谭其骧

今天简单讲一讲中国历代的行政区划。历史时期的中国除了中原王朝以外，往往同时还存在着几个边疆民族所建立的政权，各有各的行政区划制度，今天我们只讲中原王朝的，不包括这些边疆政权。

中国的中央集权国家，是萌芽、发展于春秋战国时期，到公元前221年秦始皇建成封建统一国家时才完成。有了中央集权的国家，才可能有地方行政区划。所以地方行政区划制度也是萌芽、发展于春秋战国时期，到秦始皇统一后才全面推行于全国范围的。从秦朝起直到1949年这2100多年间，中国历代中原王朝的地方行政区划制度大致可划分为三个阶段：第一阶段是秦、汉、魏、晋、南北朝时期，约800年，可称为州、郡时代；第二：阶段是隋、唐、五代、宋、辽、金时期，约700年，可称为道、路时代；第三阶段是元、明、清、民国时期，不到700年，可称为行省时代。下面分别讲一下。

第一阶段从公元前221年至公元583年

这中间又可以分为前后两个时期：前期就是秦、汉约400年，基本上是郡、县两级制；后期即魏、晋、南北朝，也约400年，是州、郡、县三级制。

先讲前期。秦朝的行政区划分郡、县两级，以郡统县。秦始皇完成一统王朝的那一年，即公元前221年，分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡。这些郡管全国大约1000个县，一个郡一般管十几个或二三十个县。到了汉朝，把有些郡分封给诸侯王(诸侯王的封爵是王，由于汉朝王的名位和先秦的诸侯差不多，所以被称为诸侯王)，称为王国。汉朝初年诸侯王掌握王国的统治权，一国可以领有几个郡，景帝以及武帝以后，才定制一国只管一郡，并且撤销诸侯王的统治权，王国的官吏也由朝廷直接派遣，从此郡和国在行政区划制度的实质上已无区别，所不同的只是除了名称外，王国的赋税收入不归朝廷而归诸侯王享受。西汉后期，全国有103个郡、国；到东汉中叶，又在边境少数民族地区设置了几个属国，让属国也统辖几个县，作为郡一级的政区。置属国领县比郡，全国共有105个郡、国、属国。两汉的郡国比秦郡增加了一倍有余，这是由两方面的原因造成的。一方面是内陆的郡划分得比秦朝要小一些；另一方面是由于汉武帝以后扩大了版图，在边地增设了不少郡。汉朝有一百零几个郡，而现在全国(包括台湾)只有30多个省、市、自治区，可见那时的郡一般比现在的省级政区小。在黄河流域，今天一省大致相当于汉朝十二三个郡，所以那时的郡很接近现在的地区或有领县的市。但在当时经济开发程度还相当落后的长江流域、珠江流域就不同了，由于地广人稀，郡的辖境很大。譬如今江西全省相当于西汉一个豫章郡；而西汉的会稽郡更大，包括今江苏太湖流域、上海市、浙江的大部分和福建全部。历代地方行政区划面积往往可以反映各地的开发程度，今天还是如此。如省、自治区一级，东南沿海的江苏、浙江开发程度高，面积都只有10万平方公里，而西北未得到充分开发的新疆面积有160万平方公里。县也是如此，秦时有1000多个县，西汉增至1500多，东汉又减至1180多，现在全国有2000多个县。那么是不是东汉的一个县就相当于今天的两个县呢并非如此。因为县的辖境也是内陆小，边疆大，而且当时中原王朝的疆域和今天的国境也不同。那时中原的县一般都比今天的县小，而江南、岭南的县往往相当于今天好几个县。

后期就是魏、晋、南北朝时期，可以称为州、郡、县时期，因为在这个时期在郡县之上又出现了一级叫做州的行政区划。州的名称出现很早，成书于战国时期的《尚书·禹贡》、《周礼·职方》、《吕氏春秋》和西汉初年的《尔雅》中都有九州，而具体州名各不相同，这是因为九州只是先秦地理学家一种理想中的地理区划，不是实际存在过的行政区划，更不是大禹时的制度，所以当然可以各划各的。到汉武帝时，把全国100多个郡国分为13个刺史部，另外首都附近7郡称为司隶校尉部。这不是行政区域，而是一种监察区域。每一刺史部辖七八个或十几个郡，但刺史只负责纠察地方官，不管地方行政。武帝用《禹贡》、《职方》里的11个州名稍加改动，作为十三刺史部中十一部的名称，冀、兖、豫、青、徐、荆、扬7州刺史部即采自《禹贡》的州名，幽并二州采自《职方》的州名，又改《禹贡》的梁州为益州刺史部，雍州为凉州刺史部。只有河套和岭南因为不在《禹贡》、《职方》州域范围之内，不称某州而命名为朔方、交趾刺史部。因为十三部中十一部都叫某州，所以当时人即习称一部为一州。先秦学者理想中的州至此就成为实有其事了。但西汉的行政区域还只有郡、县两级，郡太守和王国相直接与中央政权发生关系，不用经过州一级。东汉也基本如此，只是到末年黄巾起义之后，州才逐步由监察区变为行政区，成为郡以上的一级政区。这种转变到三国时就固定下来了，以后约400年的时间都是如此。三国时，魏有12州，吴有4州，蜀只有1州。西晋统一之初共有19州，173郡国，西晋末增设两州，共有21州。东晋十六国时，州逐步缩小辖区而增加数目，至南北朝前期，南北合计已经有五六十个州。西晋21州的辖境要比两汉13州小一些，南北朝的疆域和西晋差不多，而州数却增加了四五倍，可见汉朝的一州至此平均已分成四五个州。到南北朝末期，州增加到300多个，郡增加到600多个，相当一部分州、郡已经有名无实了。从全国范围来说，一个州平均只管两郡，每个郡平均仅管两三个县，一个州总共才五六个县。这样，三级制的意义完全丧失了。所以北朝后期尽管名义上还是三级制，却只有州刺史和县令长是到任理事的，中间一级郡的长官太守并不上任理事，只是领干薪，实际上变成了二级制。这种状况终于导致隋文帝在开皇三年(583)撤销了郡，只剩下州县二级。开皇九年灭陈，又把同样的制度推行于南方，从此便结束了州、郡、县时代。

第二阶段从583年至1276年

隋文帝废郡后，又出现了新的问题。因为全国那么大，要实行二级制，在开发程度较低的秦汉时代行得通，到隋朝就不适应了，要由一个中央政府直接管近200个州是很困难的。所以隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员，分部巡察。但由于缺少详细的史料，具体情况现在搞不清楚了。隋朝不久就亡了，唐初又将郡改称为州，其时全国共有三百几十个州，中央难以直接管这么多的州。因此，唐太宗贞观元年(627)将全国分为关内、河南、河北等十道，每一道有时置官，有时不置官，所置的官也是监察性质。玄宗开元年间，改划为十五道，道开始置采访处置使，其职权相当汉武帝时的刺史，这才成为固定的监察区。安史之乱以后，全国形成了以掌兵权的节度使作地方行政长官的制度。一个节度使管几个州，节度使的辖区也叫道，这种道就成为州以上的一级行政单位，形成了道一州一县三级行政制。全国分为四五十个道，每个道少则两三州，多至10多个州。安史之乱以前十五道的采访处置使这时已经撤销，但十道、十五道作为地域区划的名称仍沿用不废。

北宋初年，宋太祖、宋太宗厉行中央集权政策，取消了节度使的实权，让所有的州都直属中央。但历史发展到唐宋时期，二级政区制已经无法适应，所以宋太宗时又在州之上设了路。宋朝的路既不同于唐朝采访使的道，也不同于节度使的道，一路不归一个机构一个长官统辖，而分属于以转运使、提点刑狱、安抚使等为首的好几个机构，转运使司掌管财赋、提点刑狱司管司法，安抚使司管兵政；此外又有提举常平、茶盐、坑冶等司，各管一路粮储和官管专利企业。各路都有或多或少好几个机构，各有所司，都只能在其所掌管的业务范围之内举劾地方官。所以路并没有成为州以上一级行政机构，州一级的行政长官遇事一般仍直达中央，路的性质只能说是介乎行政区和监察区之间的一种区划。整个宋代地方行政区划制度也只能说介于二级和三级之间，不过路毕竟不同于六朝的州和元明清的省，而接近于唐朝的道。所以我们把隋、唐、两宋这一时期叫做道、路时代。

至于道、路以下的行政区划，简单说就是州和县，因为700年问，绝大多数时间都是以州统县。但也有短时间的例外，那就是有两次改州为郡：一是隋炀帝大业三年(607)改州为郡，到唐高祖武德元年(618)又改为州，只有11年；一是唐玄宗天宝元年(742)改州为郡，到肃宗乾元元年(758)又改郡为州，只有16年，两次合计也只有27年。《隋书·地理志》、《新唐书·地理志》和《旧唐书·地理志》把两次改制都记了下来。不过《隋书·地理志》根据大业三年后的制度称郡不称州，只在京兆郡下交代了原称雍州，大业三年改为京兆郡，其他各郡下都没有明白交代，读者就不免会误认为隋朝一代都叫××郡，或搞不清哪一年才叫××郡。《旧唐书·地理志》在各州下面都写上“隋××郡，武德元年改为×州，天宝元年又改为××郡，乾元元年变为×州”。读者看起来很明白，但《新唐书·地理志》为了要节省文字，各州都只用“×州××郡”或“×州×郡”四五个字，只在同州冯翊郡条下说明这五个字的具体意义是这个州在隋朝和唐天宝元年至乾元元年16年间叫冯翊郡，除此之外，唐朝一代都叫同州。一般读者翻阅《新唐书·地理志》都未必看到这一条，又没有对比着《旧唐书》看，因而有这样的错误：有人便误以为唐朝的制度是一州管一郡，如以同州管冯翊郡；有人则误以为唐朝一个政区使用两个名称，如同州同时又称冯翊郡。其实，唐朝的一州就是一郡，不过唐朝一代290年，274年都叫州，另有16年叫郡。《新唐书》所谓×州××郡，前面×州是指一代的常称，后面××郡指的只是天宝到乾元这16年间的变称而已。唐朝一代还有16年改州为郡，两宋300多年则始终只有州，从没有叫过郡。可是在《元丰九域志》、《宋史·地理志》等书中，每一个州名之下都要挂上一个郡名，那又是怎么回事呢原来宋朝每一个州有一个郡名，就像过去每个人都既有一个名，又有一个字一样。州名是这个州的正名，郡名是这个州的别名，等于是人的名字。宋朝的郡名绝大多数都沿袭唐朝的旧名，改用新郡名的很少；一些新置的州，朝廷往往还要赐一个郡名，但也有一些新置州没有郡名。

除一般州外，唐宋还把一些有特殊地位的州改称为府。玄宗开元年间开始把京都所在的三个州改称为府：首都长安所在的雍州改称京兆府，东都洛阳所在的洛州改称河南府，北都晋阳所在的并州改称太原府。安史之乱以后，又陆续把几个皇帝驻跸过的州升为府，至唐末共有十来个府。北宋又把一些重要的州升为府，末年已有三十几个府。到了南宋和金对峙时期，双方共有50多个府，约占当时州级政区总数的七分之一强。

唐代州级政区只有府、州两种，宋代增加到府、州、军、监四种，军、监的地位较低于州。辽代全境分为五道，州一级有府、州、军、城四种，金代全境分为二十来个路，州一级初期有府、州、军三种，后来把十多个军都升为州，只剩下府、州两种。总的说来，唐、宋、辽、金时代的行政区划是以道路统辖州县的时代。

第三阶段，从1276年至1949年，这是行省时代

行省制开始于元朝，它的全称叫某某等处行中书省，简称某某行省、某某省。如河南江北等处行中书省，简称河南行省，再简称就是河南省。省作为最高一级的地方行政区划是从元朝开始的，但“省”这个名词是早就有了的，不过古代的“省”与元明以后作为行省简称的省含义正好相反。西汉称宫禁之中为“省中”，魏晋以后逐渐把设于宫禁近处的尚书、门下、中书等中央政府机构都称为省，这是省的原义。也是从魏晋时代起，开始出现了行省的前身——行台、大行台或行台省。台省原是设在京都城内的中央政府，一旦发生重大事件，需要由掌握中央政权的位居宰相的大臣率领一部分中央政府人员离开首都到前线去征伐或镇压，这就形成了一个或几个出行在外的台省，因而便以行台或行台省为名。但魏晋南北朝隋唐朝代都是因事而设，事已即罢，不为常制。到了金朝末年，外有蒙古人侵，内有农民起义，需要不断派出中央大员，到各处去镇压防守，其时中央政府叫尚书省，地方上就设置了许多行尚书省。蒙古进入中原，首先接触到的就是金朝，因此学了金朝的制度，也设立行尚书省。元宪宗以前，蒙古的首都在蒙古高原上的和林，离被它征服的黄河流域和西域都很远，为了统治这些地区，宪宗元年(1251)便在金朝的故都即今天的北京设立了燕京行尚书省，在畏兀儿的故土设立了别失八里行尚书省，在西辽的故土设立了阿母河行尚书省。世祖以后改以中书省总领政务，行尚书省也就改称行中书省。不管是行尚书省，还是行中书省，在元朝初年，都还不是正式的、经常性的地方行政区划，而只是中央政府派遣在外的临时机构。可是由于元初从成吉思汗到忽必烈，从侵入中原到灭夏、灭金、灭宋，前后经过70多年之久，在这样长的军事征伐、镇压、管制时期内，无法撤销各处的行中书省。而行中书省久驻一地之后，就不可避免地要在军国大政之外，干预到地方政务，行省因之就成了最高一级地方行政区划，“省”从中央政府变成了地方政府的称呼，这一演变过程大致完成于平宋之初。不过元朝中央政府还叫中书省，地方政府叫行中书省；中央的中书省有丞相、平章政事、左右丞、参知政事，地方上的行中书省同样也有这些官职。元初行省的辖境很大，行省的增置罢并也很频繁。中叶以后才稳定下来，分全国为一个中书省直辖区和十个行中书省，另有一些边远地区不在此内。中书省辖区范围很大，包括今北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古和河南的黄河以北地区。十个行中书省，平均一省约有今两省之地。

到了明朝，明太祖厉行中央专制集权主义，认为行省的长官跟中央长官一样大是不合适的，应该中央官大于地方官，所以就取消行省，改为承宣布政使司。接着他又裁撤中央的中书省，废除宰相，由皇帝自己管理中央政务，原来归中书省直辖的地区，也就改为京师的直辖区，称为直隶。明成祖以后京师(北京)、南京两都并建，都有中央政府，所以称京师周围的直辖区为北直隶，南京周围的直辖区为南直隶。宣德以后明朝一代的常制是全国分为两直隶、十三布政使司。但民间还是习惯于把一个直隶或一个布政使司称为一省，所以合起来全国共有15个省。

清初沿袭明制，康熙初年以前也只有15个省。到康熙六年，才把明朝的南直隶(其时已改称江南布政使司)分为江苏、安徽两省，陕西省分为陕西、甘肃两省，湖广省分为湖北、湖南两省。这就是清代所谓“内陆十八省”，即以汉族为主的18个省，大致相当于明朝后期的疆域。至于不在18个省范围之内的边疆地区，也就不用省的建制和名称。在东北满族发祥之地设置了奉天(又称盛京)、吉林、黑龙江三个将军辖区，新疆由伊犁将军统辖，外蒙古由乌里雅苏台定边左将军统辖，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海都设置办事大臣。从清初直到光绪以前，这套制度基本不变，光绪年间才在边疆建省。清政府先是光绪十年(1884)在新疆建省，不再归伊犁将军管辖。次年又将原属福建的台湾府改为省，但台湾改省后的第十年即因1894年甲午中日之战中国战败，次年签订马关条约割给了日本。光绪三十三年(1907)又把东北三将军辖区改为三省，所以清末共有22个省。但这不是清朝的全部版图，因为还有内外蒙古、西藏、青海等地在22个省之外。到了民国，北洋政府在22个省之外又设了热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，国民党政府又把这几个特别区域和宁夏、青海建为6个省，连同原22个省共28个省，加上西藏、外蒙古两个地方，这是“九·一八”事变以前的地方行政区划。此后，东北成了伪满洲国，这以后的变化意义不大，就不多讲了。

元、明、清、民国都是行省制，但行省以下的基层行政区划各个时代又有所不同。元朝省下有路、府、州、县，路归省管。府、州有的归路管，有的归省管，还有的州归属于路的府管。县有的属于路，有的属于府，有的属于州。明朝省下有府、州、县。清朝省下有府、厅、州、县。明清的州、清朝的厅，有直隶于省的，也有归府管的；元明两代的州有的辖县，有的不辖县；清朝凡属府的州一律不管县。所以元明清三代不辖县的州实际等于县，不过是比较重要的县。清宣统末年开始废府，到民国初年，就把全国的府都废掉了，还把所有不管县的州、厅都改称为县。所以在民国初北洋政府时代的地方基层政区就只剩下了县一种，不过那时在省县之间还保留了道。道在元、明、清时代都有，但不是一级地方行政区划，而是省的派出机构。道也分好几种，有的地位很重要。如清朝在苏州、松江、太仓两府一州之上设有一个苏松太道，道员驻在上海，习惯称为上海道。鸦片战争后，帝国主义开始在上海强划租界，所有外交事宜由上海道管，所以上海道屡见于记载。北洋时代道的地位也相当重要，因为一个省要直辖一百来个县是有困难的。国民党政府刚开始时废除道，地方行政实行省县两级制，但是行不通，不久又在各省设行政督察专员，建立专署，作为省的派出机构，一个专署管十几个县。这说明省和县之间还是要有个中间机构。

实际上历代的行政区划制度是很复杂的，这里所讲的只是一个轮廓。任何时代，都还有一些特殊情况，不可能一一细说。

除了上述这些简括说明之外，我们在接触历史地名时，还应注意以下几点：

旧时文人对地名往往喜欢用古名、别名，对行政区划和地方官也喜欢用古称，不仅常见于诗文书札，也用以署籍贯、题书名。地名用古名，如称南京为金陵，称扬州为广陵，其实金陵是先秦的名称，广陵是唐以前的名称，宋元以来，这些名称早已不用了。地名用别名，如称泉州为温陵，称无锡为梁溪，其实泉州、无锡从古以来从未叫过温陵、梁溪，都不过是文人为了要风雅而取的别名。政区和地方官用古称，如宋以后根本没有郡，但宋、元、明、清人笔下经常出现郡和太守，实际上所谓郡就是指当时的一州或一府，通例不用正式的府州县名，而用郡名或别名，如嘉泰《会稽志》，实际上是绍兴府志，会稽是郡名；如绍熙《云间志》，实际上是华亭(今松江)县志，云间是别名。这种陋习到清朝已改掉了一大半，但还有一部分自命风雅之士不肯改。至于诗文书札里采用古名别称，那就是即便是通人学者也在所难免。所以现在我们看古书和旧时代的文字，千万不能看到一个地名或政区名、地方官名，就认为当时实际存在这种名称或制度。

同样的政区和地方官名，在不同的历史时期，含义或相去甚远，或迥不相同。如上面已经提到的，汉代一个州，往往辖有今两三省之地，而元明清许多州，往往只有今一县之地；又如唐代的苏州，辖有今江苏的苏州市(包括属县)、上海市(除崇明)和浙江的嘉兴市(包括属县)，比今天的苏州要大好几倍。这是同一政区名大小的不同。如六朝的扬州治所就是今天的南京市，隋以后就移到了今天的扬州市；又如汉朝的轮台在今新疆南疆轮台县附近，而唐诗中经常出现的轮台却指的是唐朝的轮台，在今北疆乌鲁木齐附近。这是同一地名地理位置的不同。明代的布政使是一省的行政首长，到清代一省的首长是总督或巡抚，布政司变成了督抚的僚属，这是同一地方官名职权的不同。唐朝的节度使掌握好几个州的军政大权，到宋朝仍有所谓节度使，却变成了一种武官的虚衔、荣誉职称，与当地不发生任何关系。有人根据南宋曾授予岳飞“清远军节度使”这个头衔，而清远军是广西苗区融州的军额，就认为岳飞在苗区做过地方官，这是不懂得历代地方官制闹出来的笑话。其实《宋史》明说岳飞当时领军屯驻鄂州(今武昌)，他的官职是湖北路荆襄制置使，怎么可能又跑到广西苗区去做官呢

总之，由于历代行政区划的名称、治所、辖境都在不断变化，所以我们每看到一个历史地名，都必须要弄清楚这个地点在这个特定的历史时期属于哪一级政区，它的治所在哪里，它的辖境有多大，否则就难免要出差错，闹笑话。怎么才能做到这一步呢一方面应该对历代的政区制度有一个基本的理解，另一方面就得勤于查这方面的工具书。这两方面的功夫是缺一不可的。

来源于明清史研究咨讯