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在新的监督管理体制下，省级联社如何在省政府授权范围内履行好农信社的行业管理职责，现在还没有成型的模式和经验可供遵循。根据调查与思考，笔者从基层社的视角看，省级联社在较短时间内已经发挥出了重要作用，但运行中的五大矛盾也悄然浮出水面，这应该引起政府、监管部门和农信社足够的重视和关注，并在实践中正确处理和解决好这些矛盾，进而推进省级联社组织模式的改革与完善，尽快实现新型管理体制的有序、有效运行。 角色定位与制度缺陷的矛盾 省级联社从受省政府委托对辖区农信社实施管理的层面讲充当着政府行政角色，而另一方面是由辖区信用社入股成立的联合体且又具有为辖区信用社提供行业管理与服务的职能。但现实是，省级联社因不在国家行政编制序列而不可能实施国家行政机关才能实施的管理权，同时也不经营具体金融业务。制度安排上的这种缺陷，使省联社在多重角色和行为的冲突面前，会不自觉地以自我利益为中心，而扮演出不同的角色。如直面政府行政监管时，会以地方金融机构的身份强调自主经营、自负盈亏、自担风险和自我约束的原则，要求政府放松甚至不要管理；又如面对监管部门时，会以不经营金融业务为由，将其排除在监管部门监管对象之外；再如对农信社而言，会以省政府的授权管理机构和农信社上级管理机构的面孔出现，要求农信社唯命是从。 鉴于省级联社多种性质、多个角色于一体，极易造成职责定位和履职行为的越位、缺位和错位的现状，政府部门和监管当局要切实负起管理责任和监管职责。省政府不能因为省联社声称是自主经营的企业而放松对其管理，要督促其合法经营，建立规范的法人治理结构，防范和化解金融风险。监管部门也不能因为省联社辩称是政府机关就不把其视作金融机构，要将其与其他金融机构一样实施有效监管。这样，由制度安排的缺陷衍生出的省级联社的“变脸”招术也就难有市场。当然，治标尚需治本，省级联社也要“自尊自爱”，矫正位置，增强自律管理能力，自己把自己管好，为基层法人社做好表率。 运行模式与“四自”要求的矛盾 银监会已提出，今后评价省级联社工作好坏的标准，应主要看能否促进辖内农信社尽快达到“四自”要求。但省级联社的现行运作与农信社“自主经营、自负盈亏、自担风险和自我约束”的目标要求相悖。其一，成立省级联社后，原本应为行业性协会组织的省联社，对基层社实行了微观的、直接的、具体的统一管理和约束，且有步专业银行统一管理模式之后尘的迹象，使得农信社转换机制改革成为“画饼”；其二，省联社信贷咨询委员会的运作，有以报备咨询之名行贷款审批之实之嫌，影响了基层社的自主决策；其三，省联社存款任务的下达，既背离了市场行为和当地经济基础的实际，又偏向于基层社存款负债总量的扩张，实属计划经济的行为。值得担忧的是，这种趋势使县级法人机构的权力被弱化，基层信用社相当于专业银行过去的分理处。基层法人社的最高权力机构社员代表大会、理事会也起不了太大作用。这不但与“使农信社成为真正的市场经济主体”的改革初衷相左，而且容易诱发农信社经营者“有问题不找市场找政府”的道德风险。 农信社的自主经营权、决定权受到限制，不利于发挥基层社贴近农户和农村企业提供金融服务的主观能动性。为此，省级联社应多指导、不干预，多服务、不包办。省联社只要不是简单地充当基层信用社和县联社的“总行”，将下属信用联社视为平等的市场主体而不是当做分支机构，充分尊重法人社的独立经营地位，不干预其正常的具体业务和经营活动，不任意侵犯下级法人的合法权益，省联社履职与基层法人社实现“四自”就不会出现冲突。省级联社要正确把握管理的尺度和范围，实现由直接、具体、微观的管理向宏观、间接、抽象的管理的过渡，适度下放经营、人事、分配“三权”，使基层法人社能够在规定的范围内享有自主经营权、决定权，充分找回“法人”的感觉，尽快实现“四自”目标。 独立法人与“准行政化”的矛盾 银监会公布的省联社暂行规定确立了省级联社的法人独立地位，从本质上打破了体制瓶颈，解决了“谁来管”和“谁该管”的问题，结束了长期以来农信社被农行代管期间作为“二级单位”、央行和银监局代管期间的“主管与监管一体”的尴尬局面，真正意义上有了名正言顺的主管部门，这种有“家”的感觉真好。但同时尽管省政府不能入股农信社而省联社却必须接受省政府的领导，这种领导与被领导的行政关系使省级联社步入了市场主体兼行政机关的“政企合一”状态。这实际上赋予了其在同一游戏中同时充当运动员和裁判员的两个角色，一方面使省政府在领导农信社中很难做到到位不越位，一方面省联社的独立法人地位受到严重损害，很难做到自主管理。再从省级联社运作模式看，从下而上的股权性控制异化成了从上而下的行政性控制，上下一条线形成严密的行政化组织体系，县级联社不但失去应该有的对省级联社的建立在权益基础上的控制权，而且在这种模式下省级联社对县联社的控制实际上沿袭的是原有县联社对乡镇信用社的控制模式，与商业银行取消地域和行政级别限制的市场化改革形成了鲜明的对比。再比如说，省级联社作为独立企业法人同样必须坚持逐利原则，只是由于只管理不经营，天上掉不下馅饼来。可省联社没有利润和投资回报，社员凭什么要对其投资？“逐利观”也会导致行政权力的强行介入，使自愿入股变成指令入股。 政企合一使省级联社的履职行为蒙上了浓厚的行政管理色彩，这种“准行政化”的权力控制不利于省联社及其所辖信用社建立现代企业制度；不利于独立发挥企业理事会的决策管理作用，法人治理结构有名无实；偏离了“花钱买机制”的初衷。这显然有悖于公司治理最基本的原则和内容。长此以往，会使经营者的行为只对上级管理部门负责而不对农信社的所有者负责成为自然现象。难怪基层社反映，建立省级联社的目的之一是期望借此帮助农信社摆脱政府不适当的行政干预，如果省级联社的“准行政化”有过之而无不及，那无异于摆脱了一个“旧婆婆”，又换上了个“新婆婆”。省级联社不是行政机构，也不能把省级联社办成行政机关，靠各种行政审批、行政命令实现其管理意图。政企职能分开是必然的。随着信用社体制改革的深化，“政府设立的管理机构”的行政管理职能最终将从省级联社的企业管理职能中分离出去。 偏重管理与服务弱化的矛盾 充分重视增强服务功能，搭建全省服务平台，是省级联社战略管理过程中的一个重要组成部分。但从省级联社目前运行情况看，多趋向于按一级法人模式管理全辖农信社，将工作重心放在了抓人、财、物的管理权和审批权上，把本属于出资人（社员）的高管人员提名权、聘任权、进人和固定资产购置审批权以及大额贷款的确认权等大都集中到了省级联社。管理权限的大量上收和过度集中，使省级联社的管理职能发挥得淋漓尽致，对辖内农信社的管理力度不断加大，却使对农信社的服务职能被大大弱化。这种重管理、轻服务的倾向扭曲了省级联社的职能定位取向，极易步入履职的误区，不少基层社对此表示忧心。 现阶段农信社的法人治理和内部控制还不够完善，管理水平较低，与自主经营、自我约束的要求差距很大，在这种情况下省级联社必须加强管理。但农信社产权制度改革以后，增强农信社服务功能已成为省联社的工作重心。省级联社应当以服务为中心，把服务寓于管理之中，用服务的观念履行职能，并讲求服务效率和服务质量。对那些基础较差、管理水平较低、产权改革没有到位的信用社要多管、严管；而对那些资产质量较高、管理水平较强、产权制度完善的信用社就要少管，把职能转换到为其服务上。这样做不仅可以减少基层机构管理和经营成本，还能有效减少基层机构的操作和经营风险。由于多数省级联社组建时间不长，其服务职能正在规划或实施过程之中，在服务方式、手段和品种等方面，还需要进一步拓展和完善。 依法履职与法律缺失的矛盾 依法管理是省级联社完善职能作用的本质要求。由于相关立法滞后，省级联社目前在实际操作中所沿用的基本上是人民银行、银监会的规章制度，必要法律的缺失是造成省级联社对农信社行业管理越位、错位、缺位的主要因素。比如，辖内农信社是省联社的股东，只有股东管理省联社、省联社对股东负责，哪有省联社管理股东的道理？这明显与现代公司法的基本精神相背。因此，应尽早制定出台《合作金融法》及相应的配套规章制度及实施细则，对省级联社的性质地位、组织形式、管理模式、运行规则、职能作用等作出明确的法律规定，力求从法理上理解和规范行业管理的权力来源，从法规上解决省级联社职责定位模糊、关系复杂等问题，使其有法可依、有章可循。这样既可以为省级联社的行业管理提供法律依据、规范和保障，又可以为有效防止省级联社不作为和乱作为奠定良好法律基础。此外，还建议加快《地方金融法》、《地方金融机构监管条例》的立法进程，在赋予政府行政管理机构部分监管权的同时，让其承担部分防范和化解农信社风险的责任，这样不但可以减轻中央政府的监管责任，还能在政府管理和农信社法人治理间建立起一道“防火墙”。 唯物辩证法告诉我们，任何事物的内部都是矛盾的。省级联社作为农信社改革中的新生事物，无疑是在矛盾中不断发展与完善的。只要我们认知矛盾、正视矛盾、解决矛盾，省级联社的履职之路一定会越走越宽广。蔡远福 |
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