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摘 要：作为两个最具美国本土特色的专门问责机构，美国政府问责办公室设立于美国议会内，总监察长办公室存在于多个联邦行政机关之中，本文通过对这两个问责机构从设立至发展历程的全面梳理与解析，以期尽可能地展现问责理论在美国本土环境中的构成及其发展，从而为重构最适宜当代所需的民主问责机制提供启示和借鉴。
关键词：美国专门问责机构
美国政府问责办公室以及总监察长办公室，构成美国最具标志性意义的、并被俗称为“看家狗性质（watchdog）”的现代化专业问责机构。前者设立于美国议会内，代表议会履行其监督制衡功能，后者存在于多个联邦行政机关之中，助益于在行政系统内实现自我监督与控权。本文旨在通过对这两个最能反映出美国本土特色、并且最具视觉冲击力的问责机构从设立至发展历程的梳理与解析，以期尽可能地展现问责理论在美国本土环境中的构成及其发展，特别是美国人民在确保政府的可问责性方面所付出的努力与贡献。
一、美国政府问责办公室的设立及其基本职责
作为确保政府对民负责的最为重要的问责机构，美国议会于1921年成立的总审计署（后于2004年更名为政府问责办公室）构成美国最为典型的问责机构之一。作为联邦议会中的独立机构，美国问责办公室通常被称为“国会的调查分部”或者“国会看家狗”，其所担负的审查纳税人所缴钱款的使用情况，并向议员和政府机构领导人建议如何改善政府工作的问责使命与职责，正充分体现了美国独特的宪政背景之下，议会天然所具有的对政府的监督与制衡之功能。
（一）美国政府问责办公室的设立和发展
美国政府问责办公室从设立到发展，经历了别具美国本土特色的轨迹特征。正如美国学者所揭示的，“政府问责办公室自1921年成立至今，尤其是第二次世界大战以来，其在组织结构以及使命和职能等方面的变化是巨大的，这种极具视觉冲击力的变化其实正是有关‘确保美国政府能够切实地为美国人民的利益担负好问责”的认识不断深入和复杂的充分反应’[2],“事实上，从美国联邦政府建立之日起，美国议会就担负着确保美国政府要为其项目实施以及公共资金使用情况对民负责的基本职责，只是议会问责的程度以及具体问责机制并未在宪法中明确规定，正因为如此，这构成200多年来美国人民积极探寻与争论的目标所在”[3]。
1、政府问责办公室的前身——总审计署的设立和发展
为了解决第一次世界大战后美国财政管理的混乱状态以及当时行政的普遍无效率，美国议会于1921年颁布的《预算和审计法》明确将原本财政部履行的公共财政的审计职能授予给新成立的机构——总审计署，至此，总审计署(英文全称为the General Accounting Office,简称为GAO)正式设立。根据《预算和审计法》的相关规定，总审计署不仅独立于行政机构，而且还享有对联邦公共财政资金进行调查并审计的权力。尽管后来的议会立法对总审计署的职责权限也进行了阐释乃至扩大，但1921年生效施行的预算和审计法仍然构成总审计署运行的基本法律依据。
为了能够满足议会乃至国民的现实需要，总审计署的职责权限历经着与时俱进地调整。在第二次世界大战结束以前，总审计署仍然继续财政部时代的审计方式，实行项目审计，并采取集中于华盛顿审核的模式，重点对公共财政基金使用情况的合法性和正确性进行审查。当美国卷入第二次世界大战以后，美国政府在军事上的巨大投入令总审计署的审计工作变得不堪重负。到了1945年，总审计署的职员已经上升至14000人，但仍然积压了3500,0000张票据未被审计。
可以说，第二次世界大战对传统审计方式的改革具有一定的刺激作用。二战结束以后，总审计署开始逐渐推行一些新的审计和会计制度：审计署的审计方式从过去的对行政机关的每一笔花费的审计转向更加广泛的全面审计（comprehensive audit），同时将财政活动的控制和内部审计明确为是各行政机关自己的责任，总审计署不再进行集中审计，原则上仅对行政机关的会议制度和内部审计制度是否健全进行审查。可见，在这种审计模式之下，总审计署的职责主要是对行政机关提供指导和帮助，仅在必要时才对各行政机关的内部审计就地抽样审核。据统计，实现新审计制度以后，总审计署的职员被大幅削减，从二战结束时的15000人减少到4000人左右。
20世纪60年代至70年代，美国社会又接连发生了一系列减损政府威信的事件，比如美国在越南战争中的失利、1963年暗杀总统事件、1972年的尼克松总统水门事件等等。为了尽快清除上述事件带来的阴霾，重获美国人民的信任，美国国会为了切实强化对政府部门的控制，1974年，美国议会扩大了总审计署的职权范围，明确增加其在项目评估（program evaluation）方面的职责以确保对政府活动监督的有效性。至此，当代意义上的总审计署的职责权限基本形成。由于工作重心的转变，总审计署的职员构成也做出了相应地调整，在原有的会计、审计和法律专家的基础上，总审计署还招募了各种各样的专门性人才，具体包括科学家、保险精算师以及医疗、公共政策、计算机等各类专家。可以说，曾经专攻于审查各行政机关每一项花费的合法性与正确性的总审计署，现如今已经成功转型为一个能够代表议会从事最棘手的审计工作，并且对实施中的政府项目开展评估的“看家狗”性质的专业性机构，美国国会对总审计署的依赖程度进一步加深。
2、2004年以后的发展：从总审计署向政府问责办公室的转型
2004年7月7日，根据美国国会通过的《总审计署人力资源改革法案》（GAO Human Capital Reform Act）的相关规定，总审计署的法定名称正式变更为政府问责办公室（英文全称为the Government Accountability Office，也简称为GAO）。从某种意义上来说，总审计署名称的变更一方面标志着一个现代化的、专业性较强的审计机构的正式形成，另一方面，也充分体现出美国国家审计权的首要目标已经由最初的旨在于实现对政府财务活动正确性与合法性的审查转向对政府项目的评估。如今的政府问责办公室的职责范围几乎涵盖了联邦政府在世界范围内所从事或准备从事的每一个活动，从军事动态到合同签订乃至食品安全、气候变化等方面，从国内项目直至国际项目，政府问责办公室无一不参与其中。目前，政府问责办公室已经发展成为一个拥有包括经济学家、社会科学家、公共政策分析师、电脑专家以及从外交政策到卫生保健领域等各方面专家组成的3200名员工的专业性机构。政府问责办公室注重于提供给公众有关政府活动的最为真实和客观的画面，除了要探寻政府是否存在违法活动或者不恰当活动的蛛丝马迹之外，更重要的是，通过审查政府项目和政策在多大程度上达至预期目标以及对美国人民现实需要的满足度来开展以结果为导向的绩效评估，从而提出切实可行的改进建议，帮助政府改善业绩，辅助议会确保联邦政府能够为美国人民的利益担负好问责。正如总审计署第八任主计长David M. Walker（执政期限为1998年至2008年）所概括的，“在形式上，GAO名称的变更仅是很小的变化，但却揭示出一个很大的问题，即为了满足国民的现实需求，联邦政府必须将其‘所做作为’进行与时俱进的调整就变得非常必要，注重以结果为导向的对政府项目和政策的绩效评估正是现代意义上的GAO的使命与职责所在，我们始终坚信公众有权掌握政府从花钱直至做出决策的各方面有关其运作的具体信息，毕竟代议制政府的生存之道必然体现为对享有知情权的选民的依赖。毫无疑问，我们的GAO有一段光荣的历史，但我们的角色并不仅仅借助我们的过去来定位，当然，我们仍然以GAO而闻名，但我们的新名字（政府问责办公室）已经清晰地揭示出我们当前的第一要务乃是提高联邦政府的绩效，确保联邦政府能够切实地对美国议会以及美国人民负责”[8]。
（二）美国政府问责办公室的职责和使命
美国政府问责办公室的使命体现为对国会完成其宪法责任的支持，以及帮助政府改善业绩，确保联邦政府能够切实地为了美国人民的利益担负好问责。问责办公室在美国国会中的地位很独特，需要恪守以下三个方面的核心价值：1、问责（accountability）。问责构成问责办公室工作的本质属性，该职责应当有助于对联邦政府项目及其运行实施监督，以提高政府运作的经济性(ecomony)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)以及可靠性（credibility）。2、廉洁(integrity)。廉洁是指问责办公室为自身设定的工作准则，即办公室为国会提供的信息应当符合专业（professional）、客观(objective)、以事实为基础(fact-based)、超党派(nonpartisan)、超意识形态(nonideological)、公平(fair)以及均衡(balanced)的基本要求。3、可靠（reliability）。可靠是指问责办公室追求的工作目标，即办公室提供的报告、证人证言、法律意见及其他方面的服务必须是高质量的（high-quaility）、适时的(timely)、准确的(accurate)、有用的(useful)、清晰的(clear)以及公正的(candid)。
为了辅助国会形成对政府的有力监督和制衡，政府问责办公室的职责使命以实现以下四大战略性目标（Strategic goals）为基础，而每一项战略目标又可以通过一系列具体指标（objectives）来衡量，具体包括:1、战略目标一：探寻能够对美国人民的公共财政安全以及健康状况构成威胁的难题，以便能够为议会和联邦政府提供适时的、高质量的服务，前述难题具体涵盖医疗卫生、养生教育、有关工人、家庭和儿童的福利与保护、财政安全、司法的有效性、社区建立的可行性、稳定的财政体制以及消费者保护、自然资源和环境的管理以及基础设施共9项指标；2、战略目标二：通过积极应对全球化的挑战并对日益变化的安全威胁做出回应，以便能够为议会和联邦政府提供适时的、高质量的服务，前述挑战和威胁具体涵盖国内安全、军事能力和战略部署、美国外交政策利益以及全球市场影响力共四个方面；3、战略目标三：帮助改善联邦政府以成功应对各种挑战，具体需要通过对政府使用公共财政资金的角色和定位的评价、有关欺骗、浪费和滥用职权行为的调查以及政府亟待解决的管理难题与项目风险的探寻共三项指标来实现；4、战略目标四：最大限度地实现其在为议会提供高质量、适时的服务方面的价值，力争成为联邦机构的楷模，具体依托于专业化的网络与合作平台、多样化的工作环境、强大的人力资源管理以及服务所追求的效益性、效果性以及高质量的核心理念共四项指标来实现。
实践中，政府问责办公室的大部分工作都是根据国会委员会或委员会分会的要求，或者由公共法律委员会报告的要求而展开，办公室还在其负责人——主计长的授权之下展开调查。为了切实践行前述四大战略目标，政府问责办公室的职责权限主要包括以下八个方面的内容：1、评估联邦政策和项目以及各行政机关的绩效；2、审计政府机构的运作，以确定联邦资金的支出是否合法、高效率以及高效益；3、调查有关非法和不恰当活动的指控；4、分析联邦项目资金的使用情况；5、就政府项目和政策在多大程度上达到目标进行调查；6、发布法律决定和意见，判断行政机关是否存在违反现行法律法规的行为；7、进行政策分析，提出交由国会考虑的选择方案；8、有权采取一些辅助性手段和措施以帮助国会履行其监督政府权以及决策权。可以看出，政府问责办公室对政府的监督与制衡职能主要通过对政府活动相关信息的收集和处理（包括分析）,从而向国会提交书面报告、参与国会举行的听证、直接将简报上呈给国会议员以及发布法律意见书等形式展现在公众面前。据统计，政府问责办公室以电子文本形式发布的文件每年将近900件，除此之外，该办公室出版的法律决定和法律意见书每年均维持在300至400个之间。
（三）美国政府问责办公室的组织结构
实践中，为了确保前述四大战略性目标的实现，政府问责办公室的内部组织结构经常变更（当前组织结构图见表一）。目前政府问责办公室的职员将近3200人，除传统的会计师和律师外，还有各种社会科学和自然科学的专门人员，具体包括企业、行政、经济、保险、数学、工程以及电脑等各类专家，其中有大约四分之三的员工在位于华盛顿哥伦比亚特区的总部工作，其余员工则分布在问责办公室遍及美国的其他十个分部内。而在分部工作的员工也参与总部有关调查、审查、评价以及研究工作的具体开展，以尽可能地促进政府问责办公室前述四大战略性目标的实现。
表一：当前美国政府问责办公室组织结构图
二、总监察长办公室
在美国的宪政体制中，议会承担着最基本的监督职责，以确保各行政机关能够严格遵循立法意旨，并以最为有效地方式管理项目，切实地对人民负责。而议会对政府的监督与制衡，或由议会直接行使，或由议会通过立法设立的机构和人员间接完成。在美国，为了确保联邦政府的廉洁度以及可问责性，议会已经颁布了一系列旨在消除腐败与欺骗行为的法律规范，典型如1978年尼克松水门事件之后，《公务员改革法》（Civil Service Reform Act）、《政府道德法》(the Ethics in Government Act)以及《1978年总监察长法》(the Inspector General Act of 1978)的通过与施行。依据《1978年总监察长法》设立的总监察长办公室（the Office of Inspectors General,简称为OIG），作为美国议会在行政系统内设立的自我监督与控权机制，充分表明了议会希望在行政系统内设立一个专门性的机构以彻底解决当时联邦政府项目实施中已经普遍存在的无效率以及腐败浪费等问题的意图与决心。
事实上，自1978年总监察长办公室正式依法成立以来，美国议会多次在公开场合对其在提高联邦政府的廉洁度以及问责性方面所做出的卓越贡献给与了热切的赞扬，行政部门自身的肯定也同样如此，比如在2003年，时任总统布什就在公开场合鼓励总监察长办公室要继续担任“美国政府得以积极应对各种挑战和困难的领头羊”角色，而在2009年3月，就在美国总统奥巴马向联邦政府各部门首长宣布其执政备忘录时，他也对总监察长办公室在有效预防与消除政府项目实施中的欺骗行为方面所作出的贡献给与了高度的肯定。基于此，本部分将通过对总监察长办公室自1978年成立至今30余年来在其职责职权以及法定依据发展变化的梳理与解析，以期尽可能地展现美国人民为在政府系统内探寻有效的可问责机制过程中的所思所为。
（一）总监察长办公室的基本职责
根据《1978年总监察长法》的相关规定，总监察长是由总统提名、经参议院同意而任命、并直接向其所在行政机关首长负责的高级行政官员。同时，基于履职的实际需要，总监察长既要独立于所在的行政机关，又要免受立法部门对其可能施加的政治影响。自1978年总监察长办公室依法成立30多年来，议会已经在联邦政府机构内依法设立了67位总监察长，同时，这些依法设立的总监察长也因此成为了2008年成立的总监察长廉洁与效益委员会（全称为Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency，简称为CIGIE）的成员。
总监察长负有监督所在行政机关一切活动的审计与调查之职责，阻止欺骗与滥用职权行为等违法失当行为的发生，确保所在行政机关的行政首长以及国会能够对政府项目及其实施情况了如指掌,以促进实现联邦政府项目的经济性和效益性。具体说来，总监察长从事的活动主要包括调查（investigations）、审计(audits)以及核查（inspection）三个方面，其中调查旨在于确定其所在单位及人员是否存在违法犯罪行为，而审计的目的在于审查所在单位有关公共财政资金的支出是否合法及合理，核查则注重解决针对特定问题而制定的政策或者法规的评估问题。国会成员有权要求总监察长办公室开展针对其所在机关特定事项的调查活动，而有关审计工作的开展，则既可以由总监察长办公室直接启动，也可以由总监察长所在的行政机关的官员或者国会议员的要求之下启动。实践中，总监察长也会主动地适用一些既定的实体和程序规则以确保其工作的高质量，比如，美国政府问责办公室负责人主计长发布的政府审计标准（以黄皮书而著称）就已经在总监察长开展的审计活动中得到普遍使用。
总而言之，正如有美国学者所总结的，“总监察长的使命是微妙的，因为他们所调查的违法犯罪行为往往都是其所在单位的行政官员做出的，故总监察长在工作时必须谨慎小心”[15]。同时，我们也应当看到，对于收受回扣以及贿赂等必然是由行政机关内部工作人员和外部人员共同参与的违法犯罪行为，总监察长的调查工作在实践中将会非常复杂，如果所涉事项本身又将总监察长牵扯其中的话，调查工作又将变得更加复杂[16]。需要注意的是,在美国宪政体制之下，总监察长虽然依法承担着重要的问责功能，但其并不享有直接的制裁权，总监察长负有将其所在单位的项目运转情况适时地汇报给行政首长和国会、提供一定的救济并监督相关主体的反应等基本职责，而对于重大犯罪案件的调查，则应当由国会设立的独立委员会负责实施。
二、总监察长办公室的组织法依据
（一）《1978年总监察长法》
1978年12月12日，时任卡特总统签署的《1978年总监察长法》在12个联邦行政机关设立了总监察长办公室，随后的1988年修正案又将总监察长办公室的数量增加至67个。实际上，早在1961年，美国国务院对外援助办公室就设立了总监察长办公室，这是美国联邦行政系统内设立的第一个总监察长办公室。虽然《1978年总监察长法》的颁布比美国联邦行政系统内出现的首个总监察长办公室晚了17年，但《1978年总监察长法》的生效施行至少为实践中联邦行政系统内已经存在的总监察长办公室合法地位的取得提供了实体法上的依据。
《1978年总监察长法》明确授予了总监察长办公室独立地享有确保其所在机关项目实施的经济性(ecomony)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)的使命要求。归纳起来，《1978年总监察长法》的重要条款主要涉及以下五大方面：
1、关于总监察长的职能（Founction of the Inspector General）。该法明确规定总监察长办公室负有为促进政府项目实施的经济性、效率性和效果性提供指导与帮助以及阻止并探寻任何欺骗与滥用职权行为的基本职责，同时，总监察长办公室要对其所在行政机关的项目及其实施情况提供改进和完善的建议。
2、对举报的调查（Investigation of Whistleblowing）。该法规定总监察长可以接受来自本单位内部员工有关项目及其实施中违法失当行为的举报，并对其展开调查，但未经举报人（英文表述为Whistle-blower,直译为吹哨子的人）同意，总监察长不得泄露其身份，以确保举报人免受任何可能的报复。
3、关于总监察长的独立性（Independence of the IG）。独立性构成总监察长履职的基础，该法从不同视角为确保总监察长得以独立地履行做出了明确规定，具体涵盖总统对总监察长的任命[18]、总监察长挑选并雇佣自己所需员工的能力以及总监察长有权获取助益于其审计和调查工作开展的信息共三大方面。同时，关于免职权问题，该法明确规定仅能由总统行使，而且总统在做出免职决定前必须告知参众两院免职的理由。此外，该法也明确规定总监察长所在机关的主要负责人（包括行政首长和副职）不得阻止或者干涉总监察长实施的审计、调查乃至发布传唤令等一切活动。
4、关于工作报告的要求。该法对总监察长负有的报告义务做出了比较细致的规定。总监察长每年需要向国会准备并呈交两份半年度工作报告[19]，这两份报告要能够涵盖其所在行政机关开展的全部活动，并需要在每年的4月30日以及12月31日之前通过其所在行政机关的行政首长转呈议会，而行政首长呈交议会时不得对报告内容进行变更，但要附上他对总监察长报告的评论。
5、关于与其他联邦机构的合作问题。根据《1978年总监察长法》的相关规定，总监察长要能够与国会政府问责办公室的负责人——主计长保持长期的协调与沟通。实践中，政府问责办公室也多次在公开场合强调与总监察长办公室的合作对于其准确掌握政府项目实施状况的重要性。总监察长在实施调查后，只要其认为有正当理由涉嫌犯罪的，总监察长就有权将案件移交司法部，但该案件是否进入刑事诉讼程序，司法部有最终决定权。对于司法部拒绝起诉的案件，总监察长有权启动行政程序，并建议案件当事人提起民事诉讼。此外，不同行政机关的总监察长之间的信息共享与合作也非常重要，目前已经形成了多个依据议会立法或者行政命令而成立的旨在于加强总监察长们之间沟通与交流、并能够对总监察长们实施有效监督的的机构，总监察长在被任命的同时又成为这些机构的成员，比如总监察长廉洁与效益总统委员会（全称为the Presidential’s Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency，简称为PCIE）[20]、廉洁与效益行政委员会(全称为the Executive Council on Integrity and Efficiency,简称为ECIE)以及总监察长廉洁与效益委员会（全称为Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency，简称为CIGIE）等等。
（二）1988年修正案
《1978年总监察长法》颁布生效后，议会又制定了一些旨在于强化总监察长办公室在确保政府活动及项目实施的经济性、效果性以及可问责性功能方面的法律规范，这些立法无疑为总监察长办公室监督控权使命的发挥带来了新的机遇与活力。其中1988年出台的修正案（名称为A Bill to Amend the Inspector General Act of 1978）最为典型，该法案不仅在一些联邦行政机构内设立了总监察长办公室，明确要求总监察长负有对其所在行政机关的行政首长报告并受其监督的义务，授予了总监察长对其所在单位员工一定的解雇权，同时也对总监察长向议会提交的半年度工作报告所应涵盖的信息范围做了扩大化的补充规定。
（三）《2008总监察长改革法》
为了巩固总监察长办公室在联邦政府体系内的重要地位，2008美国议会颁布的《2008年总监察长改革法》的主要内容可以被概括为以下四个方面：
1、进一步强化总监察长的独立性。为了保障总监察长的独立地位，该法案明确要求总监察长办公室的财政预算（涵盖全部预算以及培训需求）要独立于其所在的行政机关，同时具体预算额度要在办公文件中清晰地反映出来，显然这种要求对于提高透明度进而确保总监察长办公室获得充分的资金支持，尤其是防止所在机关对其可能实施的惩罚性预算削减大有裨益。
2、有关总监察长的工资补贴。该法案明确规定总检察长有权享受与其身份和职责相适应（成比例）的工资补贴，但额度过高的奖金不被允许。经总统任命的总监察长，该法案对其工资晋升的空间及其额度做出了明确规定。而一些指定的联邦机构（全称为Designated federal entities，简称为DFE）设立的总监察长,相关立法也已经明确规定其应当位于一定的行政级别之上，或者至少要高于其所在行政机关内大多数高级行政官员的级别，同时，这些指定机构的总监察长享受的工资补贴也不得低于其所在单位高级行政官员的平均额度。除此以外，该法案还明确规定总监察长不得收受任何现金形式的津贴或者奖励。实践中，议会也已经注意到许多总监察长已经主动地拒绝了其所在单位发放的奖金，目前议会也正在考虑通过立法将这种拒绝权的行使延伸至所有总监察长。
3、关于总监察长的任命，该法案明确规定总监察长的任命仅能以候选人在会计、审计、财政分析、法律、公共管理以及调查方面的专业技术能力和素质为依据，不得受政治因素的影响。
4、关于设立总监察长廉洁与效益委员会（全称为Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency，简称为CIGIE）。为了促进总监察长的工作，又能够对总监察长的工作形成有效的监督，该法案设立了总监察长廉洁与效益委员会。该委员会致力于通过发布政策、制定准则等举措以提高整个总监察长群体的专业水平和能力，进而助益于实现总监察长在促进政府活动和项目实施的廉洁度、经济性和效果性的基本追求。
5、关于设立廉洁度委员会。为了实现对总监察长的监督与问责，该法案又在总监察长廉洁与效益委员会内设立了廉洁度委员会（the Integrity Committee）。该委员会作为专门受理针对总监察长以及总监察长办公室的高级成员所涉的违法失当行为的举报、调查以及监督的机构，其负责人（委员会主任）由美国联邦调查局官员来担任，同时该委员会成员还包括政府道德委员会（全称为the Office of Government Ethics，简称为OGE）的主任以及特殊法律顾问办公室(the Office of Special Counsel)的特殊法律顾问。该委员会针对特定案件实施调查的程序和结果，还负有向国会定期报告的义务。
（四）总监察长问责功能的实现
根据前述有关总监察长办公室组织法的相关规定可以看出，总监察长所独具的问责功能在其内容构成方面是颇为丰富的，具体涵盖了从确保相关法律法规在其所在单位的合法性适用（关注合法性）、保证所在单位实施的活动及执行的项目的经济性和效益性（关注绩效）以及强化所在单位运行机制和管理手段的效果性（关注能力建设）共三个方面的内容。显然，议会的初衷乃是希望这三种最为基本的、并能够确保政府可问责的方法能够和谐地共生（即通过合法性问责促进绩效问责，通过能力建设为基础的问责促进合法性问责），但实践中，很多总监察长们已然在这三种方法之中做出了选择，很多监察长更愿意将其监督功能的发挥局限在合法性问责上，其理由很容易理解，正如有美国学者所揭示的，“合法性问责能够挖掘到政府活动以及项目实施中所存在的大量违法失当性行为，极具视觉冲击力，因而也更容易赢得国会乃至行政部门信任的机会，更重要的是，依靠合法性问责而获得的改进举措的成本也更加低廉，又具备清晰的司法性，自然更容易获得认可并得到高效地实施”[22]。但随之而来的问题就产生了，依靠合法性问责而获取的改进举措难道真的有助于提高政府自身能力建设吗？总监察长对美国代议制政体的贡献到底是应当通过其所能发现的违法失当行为的数量来衡量，还是在于其希冀彻底根除违法失当行为的追求？答案不言自明。
结 语
每一种问责机制从产生至发展，均有其独特的历史、文化乃至政治背景的现实依赖。从美国人引以为傲的政府问责办公室以及总监察长办公室不难看出，虽然这两个专门性的问责机构成立之初的基本初衷乃在于服务于美国人民的现实需要，但这并不意味着美国人民就掌握了实际的问责权，而且无论是政府问责办公室以及总监察长办公室，尽管他们的问责功绩显赫，但仍然无法扑获政府活动及其项目实施中所存在的一切违法失职行为，问责的有效性必然会在残酷的现实中大打折扣。同时，我们也已经看到，美国问责机制从设计理念到运作实施也并非尽善尽美，其中也不乏存在一些温柔的陷阱，毕竟美国代议制政体下的民主更多地仅具有形式意义。
当然，我们必须承认，民主问责的实现更多地仅是我们过于理想化的期待而已。民主问责极具诱惑力，但却很难实现。与此同时，也必须注意，当审视民主问责的功能定位时，我们必须要在民主问责机制在制衡强大的行政权、培育公民社会以及回应民众的现实需要方面的积极作用，与民主问责在可能招致一个被控制的、更为苛刻的政治疆域的风险方面的消极作用展开充分的权衡。将民主问责机制视为能够为政权稳定的合法性与正当性保驾护航的美好初衷必须要从揭露民主问责可能招致的权力滥用以及例外状况发生的频率的紧迫性方面做出中肯评价。显然，理清这些纹理构造与紧张关系，对于我们得以重构最适宜当代所需的民主问责无疑具有重要的启示作用。
注释：
参见美国政府问责办公室官网：http://www./about/,
Frederick C.Mosher,The GAO:the Quest for Accountability in American Government,Colorado:Westview Press,Preface.
Frederick C.Mosher,The GAO:the Quest for Accountability in American Government,Colorado:Westview Press,p.238.
Budget and accounting act of 1921， sec.301,Pub.L. 67–13,42 Stat. 20.
参加美国政府问责办公室官网:http://www.gao.gov/about/history/earlyyears.html。
GAO Human Capital Reform Act,sec.8,31 USC 731 note.
参加美国政府问责办公室官网:http://www./about/history/articles/working-for-good-government/08-gaohistory_present.html。
David M. Walker，GAO Answers the Question:What’s in a Name，http://www./about/rollcall07192004.pdf,2013年4月2日访问。
GAO 90 years(1921-2011) performance and accountability report,P6,http://www./assets/590/586262.pdf,2013年4月8日访问。
GAO 90 years(1921-2011) performance and accountability report,p7,http://www./assets/590/586262.pdf.2013年4月8日访问.
政府问责办公室的负责人是主计长，由总统提名参议院同意后任命，任期十五年，除参议院和众议院两院决议以外，不能免职。主计长在政治上保持中立，不为任何政党目的而服务，当然也对总统独立。目前政府问责办公室的主计长为Gene L.Dodaro，2010年12月22日被正式任命，是1921年总审计署成立以来的第九任主计长。
GAO 90 years(1921-2011) performance and accountability report,http://www./assets/590/586262.pdf.2013年4月8日访问.
GAO 90 years(1921-2011) performance and accountability report,P12,http://www./assets/590/586262.pdf.2013年4月8日访问.
Inspector General Actof 1978, § 3, 5 U.S.C. App. 3.
Carmen R.Apaza,Integrity and Accountability in Government ,Farnham:Ashgate,p.31.
根据2008年修订后的《2008年总监察长改革法》的相关规定，如果调查事项涉及总监察长的利益时，此时的调查工作将转由联邦总监察长廉洁与效益委员会（即CIGIE）开展。
Inspector General Act of 1978,§ 3, §4, §5, §6. 5 U.S.C. App. 3
《1978年总监察法》明确规定，有关总监察长的挑选，仅能以是否在审计、财政分析、法律、政策分析、公共管理以及调查方面的忠诚度以及能力为依据，不得考虑政治联盟（political affiliation）问题。
总监察长的半年报告具体应该包括半年来所发布的一系列审计报告、能够展现审计报告中所涉有争议成本全部价值的数据表格、改善措施实施后所投入资金将会获得的美元收益、通过审计以及调查所暴露出来的问题描述以及导致刑事起诉和定罪的案件说明，其中有关改进措施的阐释构成该报告的重要内容。
对于实践中存在的一些未经总统提名程序而被任命的总监察长，虽然其无法成为总监察长廉洁与效益总统委员会的成员，但要加入廉洁与效益行政委员会。
Inspector General Act of2008,sec.2-sec.9, Public Law 110-409 110th Congress.
Paul C.Light,Monitoring Government:Inspectors General and the Search forAccoutability,WashingtonDC:the Brookings Institution,p.4.
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