视野 | 美国科研经费如何审计监督？

一

美国科研经费分配概况

美国联邦政府科研管理职能分属于各个不同的职能部门，由它们根据自身使命设置科研项目并进行管理。国防部、卫生部、国家航空航天局、能源部和国家科学基金会5个部门的科研投入占联邦政府科研总投入的85%以上。美国联邦政府科研机构按照性质可分为联邦所属科研机构、产业界科研机构、大学科研机构以及非营利科研机构四类。美国联邦政府科研经费管理方式主要有拨款制、研究合同制、合作协议制和基金制。

美国联邦政府通过公开竞争、择优遴选确定科研经费分配方案，具体有五种分配方式：

1

国会指定

国会根据法律以报告或其他形式确定特殊科研项目。此类项目经费指定或限定分配给一个或多个项目执行人，有时也通过竞争方式进行。

2

直接分配项目

此类项目经费无需竞争，直接分配给具有特殊能力、过往业绩优秀的一个或多个项目执行人。特殊能力包括具有特殊设施（如粒子加速器）等。有些项目要考虑到“能够按规定时间完成”这一因素（如突发环境污染问题）。

3

有限范围择优竞争

此类项目经费通过优先范围内的竞争进行分配，即项目申请者局限于主要为完成政府任务而设立的机构，其研究经费大多来自联邦政府。优先范围依据机构任务、特殊能力或其他限制条件确定。

4

内部评估竞争

此类项目经费通过评估择优方式进行分配。评估不是独立评估，而是由计划负责人或其他有资格的机构内部人士进行。国防部项目往往采取这种方式。

5

外部评估竞争

此类项目经费根据一批有资格的外部科技专家的评估意见进行分配。国家航空航天局研究开发基金通常采用这种分配方式。

二

美国科研经费监督体系

美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的科研经费监督体系，以保障科研经费能得到高效、合理的使用。国会、审计署和各部门内设审计监督机构共同构成政府科研经费监督体系，通过“外部监督 内部审计监督”的模式，从科研经费申请入手，将其纳入全过程监督范畴，从而保障科研项目的顺利实施和科研经费的正当使用。

第一，外部监督。美国科研经费外部监督包括国会对预算的审查和批准，以及审计署进行的审计监督。

1

国会的预算审查监督

美国国会参众两院都设有预算委员会和拨款委员会，负责审查和批准科研预算。美国国会参众两院都有负责科研事务的委员会，负责讨论并审议与各分委员会所辖领域有关的法案、决定及相关信息。

美国科研经费预算管理按程序有序进行。联邦部门负责编制本部门科研预算，完成后报美国总统管理和预算办公室，由其进行分析汇总，并与有关部门协商科研预算安排，达成一致意见后报国会审批。国会通过辩论、听证、修改、宣读、投票批准等程序，经总统同意后，正式颁布预算法案。

2

审计署的审计监督

美国审计署主要根据国会或议员要求，或依照法律规定，从宏观层面对美国科研经费支出及使用情况进行审计监督。

第二，政府部门的内部审计监督。

美国联邦政府部门内设监察长办公室，是部门科研经费的内部监督机构，具有相对独立性。

监察长由总统直接任命，经参议院批准后取得任职资格，直接向部长和国会汇报科研经费审计监督情况。

美国科研经费管理部门的监察长办公室在全国范围内有权对部门科研项目执行情况及其他相关事务，进行独立、有目的的审计、评价、调查和检查，并向部长、国会和公众提供及时、正确和可靠的信息以及改进的建议。

第三，经费使用单位的内部监督。

科研经费使用单位对联邦经费支持项目的活动实施和预期成果承担全部责任，监督项目执行，确保项目实施目标、时间进度或其他方面符合要求。

科研经费使用单位应遵守联邦政府拨款要求，审核或审批拨款支出和相关活动，保存相关文件，定期上报项目或活动支出财务报告。

三

美国审计署对科研经费的

审计监督

美国审计署担负着审查、监督美国联邦政府所有科研经费收入、支出及项目效率、效果的职责，主要通过绩效审核、项目评估、政策分析等审计方式，对科研经费进行宏观审计监督。

第一，法律依据。美国审计署通过制定一系列法律，有力保障了对科研经费的审计监督。

《公共法》规定了美国科研决算制度。 

《单一审计法》要求接受联邦拨款的州与地方政府组织必须接受对其援助资金的审计，报告拨款条款的遵守情况以及联邦财务拨款的内部会计与管理控制状况。管理与预算办公室对接受联邦财政援助的高等院校和其他非营利性组织的审计做出了规定。

《政府公司控制法》对企业与政府的关系和企业财务审计等方面进行了较为明确的规定。

《首席财务官法》规定联邦政府和各部门必须按统一要求提交财务报告，部门报告送本部门监察官审计，联邦政府报告由财政部提交审计署审计。

第二，审计监督内容。

随着美国联邦政府收支规模和事务范围的日益扩大，美国公共行政管理体系内部控制、财政财务管理和内部审计的完善，以及国会和公众对联邦政府项目和政策执行结果关注的加强，美国审计署科研经费审计的重点,已从对联邦政府科研管理部门财务收支进行详细审计，转向关注科研经费的经济、效率和效果，以强化政府责任意识，改进政府机构及其他公营组织运营绩效，督促政府更好地服务于美国公民。归纳起来，美国审计署对科研经费的审计内容主要有以下五方面：

1

绩效审计

美国政府绩效审计包括对政府项目或活动的经济性、效率性以及效果性的评价。它是政府审计作为国家管理手段和方法的体现，也是各国政府审计机构公认的战略发展方向和工作重点。

例如，美国审计署通过对国立卫生院、国家科学基金会和国家人文科学基金会的审计，对联邦机构同行评议的公正性进行了评估。美国审计署发现同行评议总体运行良好，但需要在某些方面进行改进：

一是在评议人的选择上，级别较低的学者不多。虽然大多数评议人是该领域专家，但仍有一些人不熟悉相关问题。

二是同行评议评分上的差异大多与评议人或申请人的年龄和职称等可度量的特性无关，但尽管如此，对男性的评分高于女性，在国家科学基金会中，对白种人的评分高于少数民族。

三是评议人实际采用的评价标准和评分尺度与资助机构提出的标准不一致。

四是同行评议的评分在不同程度上对资助的确定起到了决定性作用。

针对美国审计署的报告，国家科学基金会组织专门小组进行研究，并组织同行评议专题会议，以改进同行评议系统。

2

项目评估

审计署根据国会（包括委员会、议员）的指令或要求，对联邦政府各部门执行的与联邦科研经费有关项目的执行结果进行评价和考察，判断是否达到项目预定的或专家认证的目标及国会和公众的要求与期望。

其方法主要包括综合性项目评估和程序化项目评估。项目评价主要是一种事后审计，实质是公共行政管理流程的一部分。美国审计署经常向立法者和在促使政府更好工作方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新实务以及合并或淘汰不必要的联邦项目。

2014年5月，美国审计署发布关于自闭症重复研究的报告，指出84%的联邦政府资助自闭症研究项目存在重复研究。

2008至2012财年，联邦政府资助的1206个自闭症研究项目中，有1018个存在重复研究。其原因是相关部门需要资助至少一个自闭症研究项目。审计署建议卫生部及时更新数据库，并加强监管，同时建议国防、教育、卫生等部门加强协作。

3

政策监督、检查和评价

美国审计署开展政策性评估正是借助1973年石油供给危机、1976年《能源保护与生产法》、越南战争、水门事件、克林河核反应堆等一系列事例，国会对行政系统的不信任感增大，经常向美国审计署就重大问题征求意见。很多美国审计署的蓝皮书不仅仅是涉及联邦资金是否适当使用的问题，还扩展到了联邦项目和政策是否达到了目标及满足了社会需要。

美国审计署关注的是部门和机构使用纳税人钱的结果。除了指出政府失误，美国审计署还报告联邦运作良好的项目和政策，说明进展情况和待提高方面，并对一些将会出现的虽然还没达到危机程度却具有全国影响性的问题，向政策制定者和公众做出警示。

4

财务审计

从某一角度来看，美国审计署为美国政府合并会计表的主要审计师，以财务审计结果判断联邦科研经费是否被恰当和有效地使用，但财务审计在其目前工作量中所占比例不大。

5

其他

当美国国会可能对某一类项目特别感兴趣时，美国审计署就会加强对这一类项目的审计。

例如，美国审计署应国会要求，对国家科学基金会资助的一个地震中心项目进行审计，以判断国家科学基金会是否存在评审人员偏袒、评审人员不符合审查人员条件和经费评审程序需要改进等问题。

美国审计署调查发现，国家科学基金会不存在以上三方面问题，但却存在现有材料不能充分证明资助合理、资助要求不够明确和有条件的推荐要求起到暗示作用三个严重问题。此外，美国审计署开发的联邦信息系统控制审计手册被广泛用来评估信息系统的安全控制。

第三，审计监督的组织实施及结果处理。美国审计署审计长或其合法授权代表，在科研经费审计过程中有权获得经费使用单位的任何相关资料。此外，美国审计署审计长或其授权代表可以获得任何科研经费使用单位超过小额购买限值的合同。在审计监督过程中，美国审计署按照程序和要求与被审计单位交换审计结果意见，双方进行充分沟通，允许提出不同意见。

美国审计署审计长或其合法授权代表，在科研经费审计过程中有权获得经费使用单位的任何相关资料。此外，美国审计署审计长或其授权代表可以获得任何科研经费使用单位超过小额购买限值的合同。在审计监督过程中，美国审计署按照程序和要求与被审计单位交换审计结果意见，双方进行充分沟通，允许提出不同意见。

美国审计署强调对科研经费审计结果的利用，以确保审计监督工作的有效性和权威性。

一旦发现经费使用单位存在滥用资金或不合规支出款项等问题，美国审计署会要求其退回违规资金，并在错误得到纠正之前，暂时停止拨款。如果经费使用单位不改正错误，美国审计署将建议终止经费资助，甚至建议取消其获得任何政府资助的资格。对可能涉及的民事或刑事案件，转交司法部门处理。

美国颁布并实行了《信息公开法》法案，审计署在不违背国家利益的前提下，向社会公开审计监督结果，实现公众对科研经费分配和使用的社会监督。

美国审计署提出的大约五分之四的审计建议在四年内得到了采纳，有效地促进了科研机构运作和服务效率的提高。

四

美国部门监察长办公室

对科研经费的审计监督

第一，美国部门监察长办公室的设置及职责。

根据1978年的《监察长法案》和1982年修正案，美国联邦政府部门或独立机构设置了监察长办公室，对各部门工作进行审计监督。监察长办公室具有很强的独立性，主要表现为：监察长直接向各部部长和国会负责；监察长由总统直接任命，监察长办公室经费预算直接报国会审批；监察长办公室进行独立、客观的审计监督，不受各部门干扰。

监察长办公室对科研经费的审计监督内容包括：行使内部审计监督职能，与联邦政府其他审计监督部门一起完成科研经费审计监督；对部门资助的科研经费负责人及其所属机构进行监督，对项目执行情况和财务状况进行必要的审计监督并给出必要的建议；与司法部合作，起诉有犯罪行为者；对违反科学道德行为和其他科研不端行为进行监督。

第二，监察长办公室对科研经费的审计监督。 

美国监察长办公室按照《政府审计标准》、《单一审计法案》、《监察长办公室审计准则》、《财务审计指南》、《审计标准工作手册》等规定，对科研经费管理部门和科研经费使用单位开展财务审计和绩效审计。

1

财务审计

包括财务报表审计和财务相关事务审计。

财务报表审计指根据公认会计原则，确定被审单位的财务报表是否公允地描述了财务状况、现金流动或财务状况变动情况，会计交易是否遵守法律法规。

财务相关事务审计指确定财务报告和有关项目是否表述充分、财务信息是否按规定标准描述、该单位是否遵守特定财务规定。

2

绩效审计

包括三方面内容。

一是确定科研经费是否得到经济而有效的使用，查明造成低效或浪费的原因，防止滥用职权、弄虚作假和不道德行为发生。

二是评估科研经费管理部门工作情况、法规和规则，确定部门政策产生的影响。

三是确定被审单位是否按照法律法规要求管理和使用科研经费，确保组织、计划、活动等工作符合预定标准。

监察长办公室对科研经费管理部门开展内部审计，审计重点为部门科研经费管理日常业务工作。

监察长办公室对科研经费使用单位的审计主要关注经费开支的合法合规性及其会计系统健全与否，审计重点包括经费使用中的欺诈、滥用经费和不当使用项目收入等行为。

监察长办公室每年开展抽查审计，抽查重点包括： 

一是风险性项目，其经费开支容易出现问题；

二是财务保障系统较弱的单位，存在夸大匹配经费数额的可能；

三是科研经费支出规定了解不够深入的单位，存在缺乏规范管理的可能，如第一次获得资助的单位。

第三，审计发现问题的处理。 

监察长办公室可就审计发现问题，向被审计单位提出整改意见。被审单位应在规定时间内，提出具体行动方案，提交监察长办公室。

监察长办公室按照规定对违规经费进行直接处理，处理内容包括：对滥用的科研经费，要求经费使用单位全额退还；在经费使用单位改正错误以前，暂停联邦部门拨款；如果经费使用单位不改正错误，将终止其获得的联邦部门资助；如果经费使用单位完全不负责任，将取消其获得任何联邦资助的资格；对涉及民事或刑事案件的行为，进行深入调查并转交司法部门处理。

五

美国科研经费使用单位

对科研经费的监督

科研经费使用单位对科研项目实施和经费使用承担全部责任。除按照经费管理部门要求，在每季度结束后提交联邦现金交易报告，接受项目官员的实地考察和审计外，还要进行日常监督和组织调查。

日常监督指科研经费使用单位通过事前审核或审批，确保遵循拨款条款，在规定时间内完成科研任务，同时保证科研经费支出的合规与合法性。组织调查指科研经费使用单位可以自行调查研究中出现的不端行为，但须有专业同行做出评价。

（来源：审计署科研所）