土地出让金补缴决定的性质界定2014-07-17 10:47:00
来源：
中国国土资源报网
作者：夏侥
根据我国目前相关法律规定，凡擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途、容积率等设计条件的，若严重影响城市规划，须依法收回土地使用权重新进行招拍挂出让；若符合城市规划，须经市、县规划和土地主管部门批准并依法补缴相应土地出让金。实践中，第二种情形比较常见。然而，主管部门下达的《土地出让金补缴决定》究竟是何性质，是属于行政征收还是行政处罚，无论在理论界还是执法实践中，均存在争议。 笔者认为，根据行政征收与行政处罚的区别，并结合执法实践，将《土地出让金补缴决定》界定为行政征收比较适宜。 第一，行政征收是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为；而行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。显然，行政处罚以行政相对人存在行政违法行为为前提，行政处罚是行政违法行为的必然法律后果；而行政征收则不然，它不以行政违法行为存在为唯一前提，相反，它的存在前提通常是一个行政合法行为，当然也不排除行政违法行为导致的行政征收。比如，我国法律规定的税收、资源费、社会抚养费等均为行政征收。本文中讨论的“土地出让金补缴”也不例外，它的存在前提是当事人经主管部门依法批准改变了土地出让合同的约定条件，其本身是一个行政合法行为，既然是行政合法行为，那么它导致的补缴土地出让金的法律后果即为行政征收而不可能是行政处罚。 第二，众所周知，我国《行政处罚法》第29条对处罚时效作出了明确规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。之所以设定2年的时效，一方面是为了促使行政机关及时行使行政权力，提高行政效率，更为重要是避免行政相对人因行政机关处罚期限的随意而时刻处于一种不稳定状态。而对于行政征收，我国法律并没有时效规定，因此，只要征收的前提存在，行政机关就应当依法征缴，行政相对人就时刻负有缴纳的义务，它不因超过一定期限而导致义务灭失。从此点也可以看出，“土地出让金补缴”应为行政征收，因为，如果规定超过一定期限将不予补缴，将会导致国有资产大量流失。 第三，我国《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的种类，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等，其中并无“责令补缴土地出让金”。虽然该条同时规定了兜底条款，即法律、行政法规规定的其他行政处罚，但诸如《土地管理法》、《城乡规划法》等其他法律、行政法规也均未规定“土地出让金补缴”为一种行政处罚。 综上所述，实践中认定“土地出让金补缴”为行政征收是比较适当的。但其本身作为一种具体行政行为，因为行政权力的行使，亦可能对当事人的合法权益构成侵犯。因此，为了保障行政相对人的合法权益，行政机关在下达《土地出让金补缴决定》之前，应当参照《行政处罚法》的有关规定履行告知、听证等程序，听取行政相对人的陈述、申辩。同时，还应明确告知行政相当人针对决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利。 |
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