案源： 2010年5月13日以案说法版《闲置地认定中如何理解已投资额》？ 作者观点： 土地动工开发建设，已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年是土地闲置情形之一。在认定闲置地时，企业的买地成本不能计入“已投资额”。 各方观点： 浙江省东阳市国土资源局 张美珍： 根据《闲置土地处置办法》第二条第（二）款的相关规定，该企业用地应认定为闲置土地。该办法第四条第二款同时规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。因此，只有对符合规定条件的房地产开发闲置土地，满2年未动工开发时，方可无偿收回土地使用权。而本案中的企业已经动工开发，并不符合上述规定条件，因此不能由政府无偿收回土地使用权。 对于该宗地，应根据该办法第三条的规定，拟定闲置土地的处置方案。处置方案可以选择下列方式：延长开发建设时间，但最长不得超过1年；改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。 湖北省江陵县国土资源局 张华定 朱江川 周丹：《国有建设用地使用权出让合同》示范文本详解明确，出让宗地投资总额和投资强度的计算依据包括土地出让价款。2008年国土资源部《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》第12条将宗地开发投资强度指标分为工业项目和非工业项目两大类，并明确工业项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和土地出让价款等。因此，可认定该企业投资额应包括取得土地的1000万，即实际投资额应为4000万元，已达到投资额1.5亿元的25%。因此，笔者认为，不应按闲置地处理，而应按照受让人未按期开竣工违约处理。《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条规定，受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工或竣工的，每延期一日，应按国有建设用地使用权出让价款总额的一定比例向出让人支付违约金，出让人有权要求受让人继续履约。 山西省阳城县国土资源局 赵云雷 秦丰亮：国土资源部《关于闲置土地处置有关问题的复函》中对“应投资额”和“已投资额”作了解释。从中可以看出，“应投资额”部分排除了取得土地使用权的费用，“已投资额”是否包括取得土地使用权的费用，没有明确排除。在没有明确“已投资额”是否包括取得土地使用权的费用之前，应当从有利于当事人的原则进行解释。由此可推断，该企业“已投资额”超过总投资额的25%，从“投资额”的情形去讲，该宗地不属于闲置土地。 但是，《闲置土地处置办法》规定的可以认定为闲置土地的几种情形是选择性条款，即只要符合其中之一，即可认定。《办法》第二条第二款第二项规定的“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的”也是一个选择性款项，只要符合其中一种情形，就可认定为闲置土地。本案该企业虽已动工建设，但其开发建设的面积900平方米不足应动工开发建设总面积3000平方米的1/3，单从这个情形，即可认定该宗地为闲置土地，依法应当无偿收回。 河北省平泉县国土资源局 张建生：本案的焦点不在于受让方是否构成土地闲置，关键问题是受让方是否违反出让合同的约定，是否违反有关土地管理的法律法规。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者应当按照土地使用出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。因此，土地构成闲置并不是收回土地的唯一法定事由。根据本案的情况，国土部门完全可以从合同与政策规定的角度收回其土地使用权。 专家点评： 本刊特约顾问 侯福志：2001年、2002年，国土资源部办公厅先后给湖北省国土资源厅、河南省国土资源厅复函，就《闲置土地处置办法》第二条第二款第（二）项中的 “应投资额”作出立法解释。按照这两个复函，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”则是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。从上述案例介绍的情况看，某企业已投入土地开发建设的资金为3000万元，不足总投资额1.5亿的25%。符合闲置土地的认定标准，故某县政府作出无偿收回闲置土地的决定是正确的。应当强调，对于我们这个拥有13亿人口的大国来说，建设用地属于极为稀缺资源，在很多地方因为建设用地指标不足而影响发展的情况下，一些单位却将宝贵的建设用地闲置，这本身就是一种违法行为，应当受到法律的制裁。 |
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