控烟消极因烟草业掌握控烟权

6月1日起，被誉为“史上最严”的控烟法规《北京市控制吸烟条例》正式实施，“有屋顶的地方都不能抽烟。”此前，中央及全国部分城市也已发布各自的“史上最严”控烟条例。加之近日中国再度上调烟草消费税，政府控烟的手段日趋严厉。

这些着意于国民健康之举值得肯定，但有几个问题仍可探讨：控烟趋严的大背景下，立法、增税的控烟效果如何?有没有其他手段被刻意忽视?

中国控烟法规不严厉 政府执行也不到位

1、中国公共场所控烟规定很严厉?对比他国“弱爆了”

卫计委去年送审的首部全国性《公共场所控制吸烟条例》草案及北京深圳等地的“史上最严”地方控烟条例，均主要针对“公众场所禁止吸烟”这点做文章。但世界范围内看，这点早已是多国在控烟上的基本规定，且规定本身比中国霸道，执法严格。

新加坡随处可见的禁烟令，最高可罚款1000新元。

例如，新加坡政府1970年即出台禁烟法规定公众场所不得吸烟，违者被最高处以1000新元(约5000元人民币，是北京新条例规定的最高罚款200元的25倍)或入狱6个月(情节严重的话两者皆施);另外，凡在公共场所扔一个烟头者罚款500新元或打4个板子。2010年，中国江苏一男子去新加坡旅游，因存侥幸心理在公园抽烟被罚5000元。

不仅如此，多国在预防未成年人吸烟上等中国尚未真正触及的控烟选项上也很拼：日本发明了一种智能IC卡，可以分辨购买者是否是成年人的身份及是否出售;芬兰则规定向未成年人卖烟可能会被判处最高6个月的监禁。

2、全面控烟条例早已制订 政府执行不到位沦为废纸

2011年中国已开始实施“全面禁烟令”。卫生部2011年颁布实施的《公共场所卫生管理条例实施细则》中，就明确列入“公众场所禁止吸烟”这一条，各地随后也出台过一轮细化措施。

然而，多年来控烟效果并不理想。以已实施“史上最严”控烟条例一年多的深圳为例，据当地记者今年5月28日实地走访，在火车站等公众场所，不少市民仍边抽烟边行走。

问题在哪?在最新的全国性《公共场所控制吸烟条例》草案中，也只规定了18个政府部门协同控烟。虽然看似队伍强大，但草案既无明确对各部门进行监督的“控烟纪委”，也无涉及具体执行力量，如何执行?作为对比，以法国为例，从2008年1月起，法国公共场所全面禁烟。为落实禁烟令，法国有逾17万名“香烟警察”在公共场所巡逻。

增税控烟——上调力度不够 收入未专款专用“变味”

中国在增税控烟方面似有顾虑，更重要的是税收未专款专用，已然变味。

1、 一包烟零售价实际税率远低于国际水平 上调空间大

中国烟草税结构

直到去年10月，国家烟草专卖局一直坚持认为中国卷烟税率已经接近60%，接近世卫组织建议”各国烟草消费税应占烟草制品零售价70%以上税率“的目标。并称“税负已很重，再调弊大于利”。烟草部门系根据“2013年度中国卷烟零售总额13728亿元、综合税负8000亿”进行的计算。

不过，这样测算的最大问题在于，烟草局计算的是综合税赋，包括了消费税、增值税、所得税、城市发展及教育附加税等税收。而国际通行的计算标准则只计入消费税，因为消费税以外的其他税项并不直接联动到零售价中，而零售价恰恰最直接影响消费者行为，这才是控烟根本所在。举个最简单的例子，烟草公司给职工盖房子也要交税，这种税怎么能算进去呢?

烟草专卖局在2014年10月与控烟学者开研讨会后做了纠正，剔除消费税之外的其他税收，算出中国卷烟实际税率50%。这与世卫组织建议的70%标准还有很大加税的空间。

2、中国万亿烟草税收未专款专用 不符合控烟根本导向

与多数国家不同，中国烟草税仅列入国库，具体用途不明

但比继续加税控烟更值得关注的是，中国一直未建立烟草税收专款专用制度，对其用途予以界定，例如用于支付医疗等民生支出、补助烟农转产等。这不符合提高烟草税实现控烟的根本导向，更像是一种增收手段。

反观国外，有许多做法值得“接轨”。美国联邦烟草增税专款专用于儿童医疗保险;英国将每年新增的3亿英镑烟草税全部用于改善公共医疗系统等等。

“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”——政府烟厂齐回避烟盒图形警示

1、烟盒警示图形被国际公认为零成本有效控烟手段

据世卫组织2012年报告，截至2011年8月，已有46个国家和地区在烟草制品包裝上印制了大幅警示图形，至少30个国家图形面积达到了烟包裝面积的50%。控烟效果也在多家实践中得到印证，以加拿大为例，该国在2000年采用警示图形后，吸烟率至今已降了9个百分点。

烟盒警示图片。左右两侧分别为英国、香港特区烟盒图案。

在这些使用警示图形的国家中，叼着卷烟的骷髅、被烟熏黑的肺、被烟熏黄的残缺牙齿等恶心图片均直接呈现，让烟民等吸烟的危害有清晰认知。而根据中国控烟协会去年的调查，超过一半的中国烟民不知吸烟可能带来心肌梗塞、中风等严重疾病。

2、中国未履行承诺 烟草产品包装盒内外有别

中国是如何做的呢?早在2003年，中国就签署了全球性公共卫生条约《世界卫生组织烟草控制框架公约》(FCTC)，并经人大批准于2006年在中国正式生效。《公约》第11条要求实施大而可见的图形警示，面积占烟盒主要可见部分的50%以上，最少不低于30%。

如今9年已经过去，即便在世卫组织的多次督促压力下，中国烟草产品在包装上仍然执行内外不同的两套标准——销住国外的卷烟烟盒包装上“黑肺烂牙”图案触目惊心;而在国内销售的各个品牌卷烟，多年来并无图片警示，仅在烟盒下方印有“吸烟有害健康”字体，被外界戏称为“一烟两制”。如下图：

在中国和加拿大销售的中华烟盒差别

3、烟盒图形警示遭中国烟厂集体抵制 政府不作为

针对中国签署《公约》，国内国企烟厂为此积极制定“对策”。有业内人士曾向媒体透露，制烟企业之间已经达成“联盟”，对于“健康警语应占烟草包装主要可见部分50%以上，但不少于30%”的要求，无可争议地一致选择30%;而对于“可以是图文并茂的形式出现”的建议，对策是只进行文字提示。

2007年5月，作为“国烟”的中华烟，面对媒体“能不能带头贴上警示图”的建议时，工作人员反问“有这个必要吗?”并解释说“中华烟上假如弄个框啊什么东西，都是不太好看的。像我们出口的卷烟，按照他们国家的要求，有的安了一个什么烂脚啊等图片，看起来不太干净，很恶心的东西。”

控烟主导权掌握在烟草业之手导致控烟消极

如上所述中国政府在控烟上的实际不作为，导致了可怕的后果：统计数字显示，中国是世界最大的香烟生产国和消费国，烟民超过3亿，且连年增加;另外，中国吸二手烟者约有7.4亿人，包括1.8亿儿童;内陆每年有超过140万人死于吸烟引起的疾病。

1、烟草税过万亿是财政大头 地方政府舍不得

烟草税历来是政府财政收入的一大税源，且增长势头强劲。1996年，烟草税收仅900亿元，2014年，烟草行业工商税利首次跨过万亿元大关，达到10517.6亿元，同比增长10.02%，占国家财政总收入的7.23%，完成了烟草专卖局年初提出的“保八争十超万亿”年度目标。

其中，在针对烟草企业征收的多项税种中(见上文”中国烟草税结构“图表)，烟叶税100%归地方政府。对地方政府来说，原本就由于分税制改革导致地方与中央财权事权不匹配，对于烟叶税这种油水很大的税种必然多加呵护，尤其像云南这种烟草业税收占财政收入40%-45%的省份，更不会真心实意控烟。

2、烟草专卖局、中国烟草总公司政企合一 控烟是个笑话

呼吁加快烟草业政企分离、将国家烟草专卖局转变为国家控烟局的呼吁已经持续很多年，但未见一丝波澜。

中国实行烟草专卖专卖制度，中国烟草专卖局和世界上最大的烟草生产企业中国烟草总公司，是“两块牌子、一个机构”。烟草控制的领导权掌握在烟草业手里，这就决定了中国此后控烟是艰难的过程。

数据也显示了中国烟草产量在逆势增长。世界烟草产量从1997年达到2009年下降了1/4，但中国卷烟产量未降反升，如今已占全球的43%，远远高于另外9个烟草生产大国产量之和。尤其在2000年以后，卷烟产量上升明显，这无疑使控烟的难度大大增加。

3、在医疗保险制度不健全国家 民众吸烟是“财源”

据世卫组织统计，吸烟者比不吸烟者平均寿命缩短约10年。从经济财政角度看，如果吸烟早逝导致的退休金、医疗健康、住房等支出减少和烟草税增加的金额大于吸烟引起的呼吸道等医疗支出，则对政府有利。

这种说法并非玩笑，许多国家做过研究。美国一份报告认为，1989-90年度，美国烟民平均让政府多花203.57美元，同时让政府多赚了620.56美元;捷克政府认为可以从单个烟民身上获得超1200美元以上的收益;最夸张的是当属芬兰的一项研究，认为烟民一生平均比非烟民多贡献133000欧元。

如果所有的烟厂归国有，又不必建立全民医疗保险，让民众吸烟对于政府来说就是纯粹的只赚不赔了。2014年，中国烟草行业工商税利达10517.6亿元，同年全国城镇基本医疗保险支出仅8134亿元。