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系列报告一：为城市轨道交通的成功而规划
Roger Allport 本报告是世界银行代表团在访问了北京、长沙、杭州、郑州和武汉等城市之后撰写的，随后是在2008年6月27日召开的一个研讨会，讨论中国的城市轨道交通发展所面临的问题。在这期间，代表团学到了很多东西；在很多方面，中国的城市和交通发展的现行做法给我们留下深刻印象。我们认识到在很多重要方面中国和其他国家是不相同的。这就构成了我们的分析与建议的框架。
本报告所针对的对象是中国的决策者，目的在于为主要议题提供一个整体框架，并找出规划所面临的关键问题。报告旨在改进中国城市轨道交通项目开发的流程，通过避免其他国家和地区所犯过的错误，从而实现中国城市轨道交通项目的成功。
贯穿本报告的关键主题是：
正如同中国已预备好领先全世界的城市轨道交通发展一样，中国的众多优势也使得中国可能在政策制定方面领先于其他国家。中国的中央政府认识到它需要进行长期不懈的努力，将科学的方法付诸于交通政策和城市轨道交通发展的各个方面，才能确保其努力获得越来越多的成功。世界银行广集各国经验，也旨在协助中国实现这一点。 1. 引言 1.1 在某些方面，中国的经验与众不同
在一些重要方面，中国的经验有别于其他国家。它拥有许多其它地方的城市所没有的基本成功要素：旺盛的需求（因此风险就小），低廉的成本（从而容易证明其可行性），支付能力有时不像其他地方那样成为一种制约因素。考虑到中国拥有有效有利的环境以及考虑到项目开发流程的制定，中国展示出一个利于城市轨道交通发展的良好环境。
中国的城市地域规模的扩大和城市经济的发展快于世界任何地方，而且这种趋势有望继续保持。与此同时，中国中央集权的规划体制正在迅速地下放权力。这就带来了巨大的政策和管理上的挑战，并且这也是中国的经验最明显的与众不同之处。
但是中国比其他任何地方都有能力应对好这个挑战。中国的城市对整个城市区域拥有控制权，管理着所有的土地并控制着土地的用途2。他们控制着交通系统的各个方面。中央政府、城市的市长和他们的技术人员采用了一种积极的方法来管理他们的城市，一种整体性的思路来发展他们的城市。城市一般都拥有非常好的交通资产—广阔的大道和对公共汽车的控制。国家还采取国产化政策，旨在确保城市轨道交通发展的规模经济和低廉成本。中央政府已经积累了一个非常庞大的财政储备，并且很可能在成本相对较低的时候进行投资，从而为明天的城市提供基础设施。因为这些原因，中国显得与众不同，而这些差异又为城市轨道交通的成功发展提供了契机。
1.2 中国面临着城市化和交通政策的挑战
中国面临着来自其本身快速的城市化和经济发展所带来的空前挑战。中央政府已经为它的主要城市设定了目标，要求他们可持续发展。交通政策被认作是建设高效率城市、向居民提供高质量生活和控制诸如温室气体这样的外部影响的关键。发展城市轨道交通被认为是经济条件较好的大城市的政策核心部分。
中国城市轨道交通发展还处在初期阶段。经过40年的经验摸索，直到最近大规模的城市轨道交通发展才得到批准。市长们正在为城市轨道项目迅速制定计划和调动资源，中央政府希望进一步制定政策以确保这个巨大的投资能获得成功。正是在这样的背景下，世界银行协助将各国经验应用于中国独特的国情，并且是在城市轨道交通发展的这样一个关键时刻。 1.3 需要定义城市轨道交通发展的目标
每个人似乎都想要城市轨道交通（每个地方也都想要城市轨道交通），并且有时能建设城市轨道就被认为是一个成功。但是考虑到城市轨道的巨额成本及其收益，也就需要对城市轨道交通的成功有一个更加清晰的定义。通常这个定义包括：1）是否在广义上达到它的政策目标（降低交通堵塞，为所有人提供良好的服务，带动发展和为营造一个清洁绿色的环境做出贡献）；2）其影响是否与决定建设项目时预计的基本一样；3）是否得到其关键利益相关方（包括其使用者）的广泛支持。
当对成功进行清楚的定义后，就可以通过“之前和之后”的研究方法对项目实施是否成功进行评估。对成功进行严格的评估能够使我们获得洞察力，从而能够不断改进政策和项目开发流程，带来持续的压力使绩效不断提高。
1.4 成功发展城市轨道交通的条件
所有的城市都首先起草一个为城市轨道交通发展提供框架的总体规划和交通规划。然后再为城市主要走廊做具体的细节研究，并且还要做综合备选分析，以详细地确定是否需要发展城市轨道交通，以及在哪里发展。
只有在“条件合适”的情况下各个城市才能开始进行城市轨道交通建设。那些规模最大且经济条件较好的城市符合这些“最低条件”，而城市轨道应该被建在服务中央商务区的那些最繁忙的的交通走廊上。在被证明是不适合修建城市轨道交通的城市和交通走廊上，则需要其他的措施来改进公共交通。其中就可能包括公交运营、公交优先、公交专用道、快速公交系统，以及地面的铁路系统。随着时间的推移，这些都可能积累起需求，从而为升级到城市轨道交通铺平了道路。在条件合适的地方，需要就其城市和交通情况进行详细的可行性研究以确定并且优化城市轨道交通，为做出修建城市轨道交通的决定提供基础。
本报告主要讨论制定了城市轨道交通发展规划的各城市政府所面临的情况。我们试图指出一条道路，协助他们，使得项目、交通系统和城市获得成功。 1.5 项目开发流程
“项目开发流程”指创造和形成城市轨道交通，使之从概念到规划阶段到实施再到成熟运行的一系列的决定、任务和事件。“规划”的定义包括所有从概念的形成到做出决定的活动；“实施”指从做出决定到开工到最后把项目移交到所有者手中这期间的活动；运营指从第一天运营开始之后的所有活动。
规划—本报告主题，是影响最大的阶段。这是重大决策的时刻，这些决策将在很大程度上决定城市轨道交通和它的影响。规划者需要向决策者提供关于基础设施/运营的各种选择、土地使用和交通系统的整合以及资金筹集和其他影响的预测等方面的完善的建议。
但是在中国城市这是非常困难的。变化的速度之快通常都会威胁到规划和审批的进程，长期预测会惊人地快速地实现3。对市长的考评通常是根据他们城市的国内生产总值，因此他们有时候会试图“立即”实施这些旨在尽早实现经济发展的项目。国家发改委一直在努力监督和管理这个过程。 1.6 城市轨道交通成本
城市轨道交通的成本是非常昂贵的—如今，中国每50千米的城市轨道交通系统（一期工程通常如此）将会花费20亿到40亿美元。地下线路敷设费用尤其高昂（是建设高架线路敷设的两倍），且技术在成本上的影响相对较小。但是中国城市轨道交通成本目前比其他地方都要低，因此在其他方面相等的情况下也就更容易证明是合理的。但是，当货币被重新估价而且地方投入成本增加之时，这个成本优势很有可能会下降。
按照2008年价格，地方所有成本如下4。通过要求竞标和最低本国设备使用量，成本已经有所下降；但是最近又出现价格膨胀的迹象。
这些成本是标准亚洲成本的52%（高架）和44%（地下），而亚洲成本的标准大约是7,500万美元/千米（高架）和18,000万美元/千米（地下）5；日本最近的轨道交通建设情况很接近―高架的成本大约是7,500万美元/千米而城市轨道交通的成本是20,000万美元/千米6。
2. 中国城市轨道交通发展状况
我们试图弄清中国城市轨道交通发展的状况—在建和规划项目的规模[2.1]，项目开发、审批、实施、运营的流程[2.2]和中国现阶段所面临的重要问题[2.3]。 2.1 项目
在城市轨道交通开发上中国拥有40年的经验，最早的项目是在北京、天津和哈尔滨，把它们设计成地下铁，旨在提供防空洞。直到八十年代末九十年代初现代城市轨道交通开发才启动，北京、上海和广州的城市轨道交通系统先行建设，许多其它城市都在准备项目建议书。九十年代中期，中央政府暂停了修建城市轨道交通的项目，开始审核它的城市轨道交通规划方法，继而制订了城市轨道交通发展的国产化战略7。在1998年的暂停之后，重新开始修建。
2003年，有15座城市的第一批62条总长1733千米的城市轨道交通通过了国务院的审批；它们是一个总长5350千米（表1-1）的更大的线网中优先发展的线路。这15座城市已经向国家发改委提交了建设规划报告进行审批；并且一旦获得批准，他们将开始实施。
第二批路线正在进行评估，有望在合适的时候得到国务院批准。
现代城市轨道交通发展因此也只是近期才开始，虽然有一个宏大的项目正在被实施和规划，但是到目前，几乎没有什么经验可以借鉴。所有城市都在他们的第一个项目、在基础城市轨道交通线网以及整个未来的线网上显得雄心勃勃。就城市规模和发展阶段而言，这些线网与海外城市比起来算是非常之大。在城市轨道交通发展规模上，中国的城市很快就会成为全世界的第1位（表1-2）。例如，有一个中等城市的2030年城市轨道交通规划超过世界上最大的三个城市—东京、莫斯科和纽约今天的城市轨道交通线网规模。
2.2 项目开发流程
中国有关于城市轨道交通开发的正式的演进流程。原则上中央政府为地铁的发展制定政策并界定标准；地铁项目首先要获得其批准，然后才可以实施；审批过后，市政府要为城市轨道交通开发项目筹集资金、实施且承担风险—一旦出现问题，他们还需要采取适当的措施。这个过程大致如下（表1-3）： 国家发改委发布了两份重要的指导性文件：《加强城市快速轨道交通建设管理的通知》国办发〔2003〕81号和《关于优先发展城市公共交通的意见》国办发〔2005〕46号。国办发〔2003〕81号文件定义了审批程序、建设标准和安全要求、建设运营管理体制以及国产化政策8。该文件定义了所有城市轨道交通规划中使用的三类通用快速轨道标准[表1- 4] 。这鼓励了技术的标准化。
该通知严格界定了在中国发展地铁所必须严肃考虑的‘最低标准’，参见（表1-5）。
[2005]46号文件为将公共交通的发展作为交通政策的一个主要组成部分设定了一个科学而又全面的基础：“通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。” 文件鼓励公交系统的发展，鼓励大容量快速公交系统（公交车道、快速公交系统）的发展。文件要求将城市轨道交通交通的发展主要集中于“经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市”。它明确承认城市轨道交通项目如没有补贴在资金上是不可行的。
2.3 城市轨道交通开发实践
我们了解到如今注意的焦点集中在降低成本方面，因为正如一个专家说的“我们肯定是要干的（建设地铁），问题是如何干。”在实际当中，这个正式的程序经常被变化的步伐所影响。我们了解到线网和建设规划被频繁修改，给它们的审核造成很多麻烦。这些了解到的情况也得到了中国国际工程咨询公司的印证9。“在落实81号文件方面我们仍然有问题，一些地方政府不顾自身财力盲目要求建设城市轨道交通交通项目；有的未经国家的审批，擅自新上城市轨道交通交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。”
我们了解到中央政府现在希望一方面加强其控制与支持，但另一方面不要阻止必要的项目或地方的积极性。 2.4 中国面临的问题
中央政府所面临的潜在问题是它该如何战略性地支持和控制城市轨道交通的发展。我们认为中央政府非常有必要去承担这个角色，通过采用现有的做法来促进地铁开发流程和更加成功的地铁项目。
根据我们的评估，中国所面临的主要问题是：
3. 相关国际经验
这一部分总结了相关的国际经验，为在中国可能的运用提供一个基准。我们依次做如下考虑：
3.1 城市轨道交通在可持续发展中的作用 城市轨道交通提高了公共交通的数量和质量，特别是在与城市/市内公交/铁路系统结合得很好的时候。它们能够使得一个繁荣的市中心进一步扩大，它们还鼓励了紧凑型城市的发展。有些人还希望城市轨道交通能够解决交通拥堵的问题，城市轨道交通的确能在一定程度上缓解拥堵，但是对首尔、东京、巴黎或者纽约这些拥有大型城市轨道交通系统的城市的访问表明—“解决”交通堵塞问题不能只靠城市轨道交通。然而它们却使得对汽车使用的必要控制在政治上更加为人接受，做到这一点，交通堵塞也就能得到控制。 城市轨道交通要成为一揽子方法的一部分，其他的包括控制汽车使用、改善线网管理和改善公交（运营商和公交车道/快速公交系统）来为城市轨道交通服务。随后它们就能成为促进经济较好特大型城市可持续发展的催化剂。香港和新加坡是这方面的典范。 中国的实践—在中国，推动城市轨道交通的发展似乎是为了增加城市GDP的增长（短期的）10。它们被看作是解决交通堵塞问题的显而易见的办法，有时候是引导城市发展的方法。城市轨道交通项目的确认是否经过对问题进行评估和对所有选项进行评价，这一点并不总是非常清楚。有时候看起来似乎是从察觉到问题一下子就跳跃到“显而易见的”城市轨道交通解决方案。在交通政策方面，每个城市都有着不同的理解，在为达到政策目标而采取的一揽子方法方面，每个城市的需要也是不同的。有些规划纳入了城市轨道交通和公交系统的改进措施，其中包括快速交通系统，以及偶尔的控制汽车的使用，但是另外的一些城市则没有。目前，这个方法常是“一步一步地过河”。起初是修路，然后是降低车费，如今是发展城市轨道交通。
3.2 城市轨道交通是高风险的巨大工程
风险管理越来越成为整个城市轨道交通开发过程的核心。当我们认识到我们所面临的风险时，我们应该能够处理它们的影响—这是成功的必备条件。风险源于城市轨道交通项目的性质和开发地的环境。
城市轨道交通项目—与其他项目相当不同。它们的成本非常大，因此总是带有政治色 彩。需要有停车的地方，并且它们是在最大最拥挤的城市中心施工的。它们的资产是可以长期使用的—有些有30年的经济寿命—因此城市轨道交通本质上是固定的不灵活的，并且今天的决定有着长远的影响。他们没有固定乘客，所以要吸引住他们所有的乘客。他们存在的理由是基于对未来20-30年的预测，可是预测是主观的（它们需要面对不确定的未来和许多假设），很费力（交通模式有局限）且总是非常不确定。除非开始营业，否则没人知道能产生多大的客流量。它们的运营资金是非常困难的—收入和运营成本都非常大，它们的运营是盈利还是赤字都非常不确定。一旦开始运行，就需要大规模的维护修理和昂贵的资产重置。
城市轨道交通开发的环境是困难的11。最近的研究确认“叫停”和“机会之窗”事件已经严重影响到近期在亚洲和英国开发的9座地铁。造成重要障碍的主要“叫停”事件有：无法获得停车位置，与高速公路当局发生冲突，环境方面的反对，赞助方的终止，以及公交政策的改变（破坏了地铁的客流量）。主要的“机会之窗”为地铁发展提供了意想不到的机会：新的融资机会（公共和私人融资），政府的改变和被市中心行人接受（使得地上有轨电车被接受）。
中国的实践—似乎没有专门系统地对计划和地铁项目进行压力测试，以确保面对不确定的未来它们能健康发展，并且尽可能地灵活。这就把它们暴露于未来战略风险之中。
3.3 城市轨道交通成功记录很差
城市轨道交通项目的成功这方面的信息出奇的少12。三个来源包括了所有可用的依据并为判断（中国以外的）国际经验提供了基础：
总的来说这些证据都是具有结论性的，即中国以外的记录是不成功的，尽管我们看到最近有了一些进步，尤其是在私营部门特许经营方面。剩下来的核心问题就是运营预测—特别是客流量---很差，这就削弱地铁发展的中心目的。
不太成功有影响吗? 有些人认为所有的项目都偏离了其预测，我们不应该过度担心。但是这种说法忽略了地铁的基本特征。即，它们是巨大型项目，因此错误可能是非常严重的。用4个例子来证明这一点：
中国的实践—我们对中国城市轨道交通的成功知之甚少—几乎得不到可用信息。市政府承担着城市轨道交通发展的所有风险，很清楚如果不成功关系非常大—它会严重破坏城市的经济和城市的发展战略。 3.4 证明城市轨道交通建设合理的要求
对海外城市的城市轨道交通的开发的研究，为城市轨道交通经济可行性界定了最低条 件：这些都是根据广泛采集的数据和全世界21个城市的战略模式/评估（表1-6）：
对通过这些最低要求的项目集中进行技术和财务规划相关的深入的可行性研究。有些国家有固定的指导方针，但是即使如此，政治决定仍决定着时间进度；更加常见的是最后的审批要根据政治和公共财政的情况，因为通常是由中央政府提供大多数的资金。
中国的实践—我们了解到的由中央政府（国家发改委）实施的地铁审批工作是根据：1）满足地铁发展的标准（表5），最关键的标准对于地铁而言是所要求的乘客数量要超过30,000乘客/小时/单向，轻轨是10,000乘客/小时/单向16，这就需要依靠可靠的预测（随后会进行讨论）；2）地铁规划可行性研究的审批；以及3）实施项目的规划图的审批。
3.5 城市轨道交通成功的因素
各国经验提出了九个因素，这九个因素在解释城市轨道交通成功方面很重要，特别是规划的成功方面。
1) 规范分析和管理的风险
最近的城市轨道交通开发经验中的一般主题都是风险和风险管理。地铁开发被描绘成是“处理复杂事情的一项巨大实践”，风险则是复杂事情的另一面。风险如此巨大，并且经常突如其来，以至于要想获得成功就必须对它们进行规范的分析和管理。这就把风险管理这门学科带到了主要的项目开发进程中了。有公认的方法来做这些事情。其中一种方法就是项目风险分析与管理RAMP17。项目风险分析与管理法辨别出潜在的危险“事件”，给他们加上发生的几率，评估如何应对这些风险，了解剩余风险的比例以及对项目可行性的影响。这就需要投入充足的时间和资源。证据表明它增加了结果的成功和可预见性，并且排除掉了未预期的后果的危险。 中国的实践—似乎风险分析和管理过程没有运用在地铁开发过程中。 2) 致力于通过横断面设计来控制最初的成本
当成本很低，乘客流量和收入很高，轨道交通可行性最大。最主要的成本决策关系到线路横断面设计。理想状态下，会确认使用地面线路横断面设计（其成本只有高架的一半不到）—但是很少能有这种情况。而高架轨道横断面设计也因为其成本原因受到青睐，其成本只有地铁建设的一半不到，而且地下线路横断面设计的建设风险要高的多。但是实际情况是当高架真的建立起来，一般都会建设地比原计划要大，所以，钱迟早还是可能会用完。
中国的实践—访问过程中，我们注意到绝大多数都是地下线路敷设。我们问为什么没有建设高架轨道系统，这会大大减少先期的成本和建造的风险；但是我们被告知因为这个城市的环境的原因，高架铁路被认为是不合适的。我们相信建设地下轨道会给城市带来过度的经济压力，其实好的设计使得高架的发展在其他看重环境的城市是可接受的。新加坡就是这样的一个城市，线路敷设经过了各个路段的评估，他们的城市轨道交通系统绝大部分是高架的，其建设达到很高的设计标准。
3) 一个现实的城市轨道交通线网是必要的
国际经验显示，在中国的城市，城市轨道交通线网通常都很大。这常常是因为规划者不能对抗财务和经济上的现实。刚开始的时候每个人都显得很高兴—因为“他们的”项目就包括在城市轨道交通线网之内。但是他们很快就醒悟了。起初的项目不明智地承担了没有实施的未来的项目―而已经实施的项目的规格被证明是不够的。因为每个人都希望一个大的网络能够实现，公共交通的其他改进方法—例如：公交专用道和快速公交系统没有得到发展。有时候一些项目的实施是因为它们在计划之中，但是它们并不成功。结论就是需要继续努力来设计一个现实的城市轨道交通线网来作为公共交通系统的一部分。
为一个快速发展的城市做规划要求是很高的，并且必须着眼于接下来的15-20年。规划的制定需要考虑需求。地铁是为了谁? 在中国似乎有个普遍的观点，即“为了服务普通老百姓”， 换句话说就是它不是高档服务，而是一个整合的公交―地铁系统的一部分，且费率一般。
这样一来，经验表明：1) 公共部门的支付能力应该被考虑在地铁规划中，而不是假设的结果；2) 地铁项目需要有一个强有力的目的，连接主要的交通使用者和运营者；3) 成功的城市轨道交通几乎总是沿着主要放射线到繁荣的市中心。而那些旨在用来带动发展的线路（“全新的”线路）是非常有风险的；4) 尽早完成公交优先是有价值的，将它们进行升级，积累需求，将压力最大的线路转换成城市轨道交通，以及5）根据预测的需求的要求的服务等级，技术应该是规划的结果，而不是输入。
中国的实践—城市轨道交通的网络通常都非常大，比其他地方都要大很多。初期阶段非常大（是其他地方的2-3倍）。融资假定是可以获得的，但是却没有可以确认这个假设的融资规划。许多项目都有一个强有力的目的，但是也有一些没有，而是沿着“容易建设”但是需求量不大的线路。有一些项目并非沿着放射性线路或者是全新的线路，而这看起来是非常有风险的。也有一些令人欣慰的增长式发展的情况，先发展快速交通，等需求量积累了，再发展城市轨道交通。
当需求变大，就可以确认建设城市轨道交通，但是通常是建设地下铁。当需求不是很大，且不考虑分段的系统，轻轨经常被考虑，轻轨和城市轨道交通几乎没什么不一样（固定载运量时重量、成本和性能都基本差不多）；而且都会采用高架形式。
由于这些观察到的情况，我们建议对城市轨道交通网线的规模、结构、技术和阶段进行认真审核。
4) 交通系统的整合和规划的土地利用
要想获得大量的乘客就必须把城市轨道交通变成众多旅行市场的“入选模式”，因为几乎没有什么出行是完全通过铁路完成的，因此有必要尽可能的将城市轨道交通整合到城市和它的交通系统之中。
在许多城市，城市轨道交通需要连接主要的城内公交和铁路终点站。在市内，公交必须和城市轨道交通整合，最好是物理的整合和售票与票费的整合。理想状态下，大量的乘客应可以步行到达城市轨道交通站，这就需要整体的规划每一座建筑物、行人进入地铁站的通路；有时候城市轨道交通的确是沿着发达的人口密集的线路而建，但是没有注意与本地的整合，结果从这些地区吸引的来却特别少，因为离城市轨道交通口的步行距离太远了。
因此整合对于吸引大量的乘客来时是至关重要的，需要积极的规划才能实现这一点。交通整合关键的一点是连接主要的公交和铁路换乘站和终点站，而票费整合要求通过售票来整合，土地整合需要整合城市轨道交通线路两侧的高人口密度发达地区，以及规划的步行区，一直到城市轨道交通站。
中国的实践—我们发现大量的此类需要，则在交通整合时需要有大量的规划来实现这一点。重要的市内终点站提供与市内公交和轨道出行的换乘，而这些终点站通常都是主要的城市轨道交通交通的目标。我们发现大家有整合土地使用的意识和试图这么做的意图，但是有时看到他们的期望值是有问题的。这一点之所以重要是因为也许只有中国能在城市轨道交通工程旁开发整合的走廊。 有时候我们注意到在新的城市轨道交通工程旁的主要的开发区域，但是它们的使用者看起来似乎不太可能使用城市轨道交通，因为距离地铁站的距离实在是太远了。真正成功的整合需要将土地和地铁站规划在一起，以确保步行可达的区域实际够大。 5) 进行广泛的/实质性的可选项分析
国际经验表明好的城市轨道交通项目并非是出于偶然。相反，他们是由于持续的从早期规划到后期的决定采购和融资模式的优化。“可选项分析”要求全面比较各项选项，量化它们的影响，将最重要的区别以书面的形式递交给决策者。
这些选项可能涉及：
表1-7是一份典型的评估总结表，比较了一个路段的线路敷设的决策。
中国的实践—代表团意识到其他一些替选方案的分析，但是做决定的时候似乎没考虑替代方案，或者未经严格的分析就进行了定性。
6) 所有的预测都需要经“事实检查”
国际经验证明对城市轨道交通的预测经常是不真实的—几乎在所有的情况下的乐观的看法都有一种倾向，无论是资金成本、运营成本、客流量还是收入。而这样的一种乐观的看法却是很明显的，即使只是做了最草率的检查。这事关重大，因为预测提供了备选分析和融资规划的主要输入，而糟糕的预测带来的是糟糕的决策。而缺乏独立的检查一定会降低国家发改委做的评审，而城市轨道交通的审批就依赖于这个评审。
糟糕的预测的根源是行为偏见（我们将证明这一点），使（似乎人人想要的）项目合理化的想法，以及技术预测的本质等因素共同构成的。后者对于客流量预测问题尤大。这是一个复杂程序，需要好的数据，需要开发有效模型的资源，准备众多输入假设，以及对结果的解释。大量不确定的输入势必产生非常不确定的结果。而行为偏见加上证明工程合理性的愿望，就会最终产生乐观性的预测。
那么如何才能将事实带回预测之中，使结果能够与用于做出决策的预测之间发生较强的关系? 答案就是需要独立的检查，且其结果需要与模型预测进行协调，这样一来，既可以提高信心，又可以协调风险的规模。
检查流量预测—我们都知道在国际上绝大多数的乘客都是以前的公交乘客，因此我们需要统计城市轨道交通线路高峰地点的公交乘客，预测1]如果城市轨道交通已经建成，多少人会使用，2]未来的客流量可能会有怎样的增长? 这就提供了一个非常快捷的粗略的大概需求量。
另外一个方法就是以某一推荐的城市轨道交通为基准，与具有可比性的且具备有效数据 的城市轨道交通进行比较。基准测试是许多行业中公认的方法，也适用于城市轨道交通-伦敦大学帝国学院为世界上27条领先的城市轨道交通分成两组进行运营绩效比较，而且为它们所有的绩效的方方面面设置基准线。拿客流量做例子，这个方法涉及到：
中国的实践—我们认识到城市轨道交通预测主要是采用的“自下而上”的模型为基础的方法，没有核对事实。看起来有信心的是资本成本已经得到控制。而正是运营预测，尤其是乘客流量，需要核对事实。 7) 技术规划也需要具体的财务规划
技术规划和财务规划需要同时进行，但是经常性的情况是技术规划要比财务计划提前，危险就是融资有可能在需要的时候没有。需要融资来支付实施费用和运营，包括资产置换。需要有信心认为会获得融资来处理实施与运营中的突发问题-这些通常都会出现的情况。运营需要建立在一个坚实的基础上，为运营方提供明晰的目标，界定的支持，以及积极管理城市轨道交通业务的能力。
出发点通常是考虑在实现城市轨道交通目标的背景下的定价策略，然后再决定将会严重影响融资的运营盈余和亏损。经验表明，千万不要无根据地设想补贴总会被支付，因为财务状况会在将来发生变化。余下的用于实施以及资产重置的融资需要规划。
中国的实践—技术规划远早于融资规划，这是基于能够获得实施所需资金这一假设。车票通常为运营成本提供支持，否则就需要为正在进行的补贴进行融资。几乎没有为运营做任何事先的融资规划，似乎对建立合同制的运营也未给予足够重视。
未能制定强大的财务计划有两个影响：1）各市政府不必面临艰难的决定因为技术决定的采纳无需了解其财务后果；2）未来城市的财务将随后处于风险中。
我们了解到，城市轨道交通融资在今天基本是40%的股权有地方政府出（最低要求），60%是国内银行贷款（未期望运营盈余）。银行认为城市轨道交通相比其他投资而言风险要小，尤其是财务状况好的城市。但是大家认识到，为了应付规划中的城市轨道交通发展的规模，需要新的融资来源，而且中央政府希望融资来源多样化。北京最近的地铁特许经营合同指出了一条道路。
8) 整个项目开发过程应着眼于运营
国际经验表明城市轨道交通开发过程通常是功能混乱的，这也是不能成功的原因18。因为在项目开发阶段和不能集中于运营二者之间失去了连续性，而这正是地铁的强有力的目的。表1-8说明了这一问题。
项目开发的三个阶段-规划、实施和运营分别由规划师、工程师和运营商来领导。每个人都有清晰定位的角色，但是关键是他们表现出不同的处理风险的方法。规划师大都无视风险。工程师非常严肃地对待风险，但是他们工作的重点在实施的风险。运营商承袭了前者的风险，当客流量低于预期，而运营成本更高，但为时已晚，无法补救，因为它们是以前的决定犯的错误，而不是运营商造成的。要求是增加不同开发阶段间的思考与技巧的连续性，运营商需要尽早和连续地施加影响，将项目开发集中在项目的运营阶段。
城市轨道交通的运营需要开发面向长期的业务。这就要求运营商签署合同以积极地管理他的业务；而且需要运营商面对市场，制定非常强大的市场战略。
中国的实践—我们注意到各市政府似乎不具备内部的交通规划能力；但是这是个关键的功能，没有这个功能，城市就不能控制或解释它的结果，或者快速回答领导的“如果…那么”的问题。实施看起来比较有效，但是未能提供足够的信息用于建立未来的运营。运营商看起来效率很高，但是需要变得更加面对市场，实施市场战略。
9) 增加私营部门的参与
许多人对私营部门的参与感兴趣，为了获得先期融资来建设原本只能是明天再建的工程。特许经营能提供这样的融资-6家亚洲地铁的特许权从私营部门那里筹集了40亿美元，而总成本是35亿美元。
但是私营部门的参与能够做更多的事情，以下是私营部门参与的主要好处：
中国的实践—代表团发现从中央政府到许多城市，都对私营部门参与表示出积极地兴趣。尽管这个方法尚处在早期阶段，但是最近主要的两个地铁-北京地铁4号线和深圳4号线正尝试特许运营，公交运营也越来越多的在被特许运营。我们认识到政府的政策支持在随后的几年内进行广泛的试验，以作为制定政策的基础；目前，中国没有私营部门参与方面的法律，但是对外资参与特许经营的企业有个49%股份的上限要求。
4. 未来政策的基础
中国目前正在进行宏大的地铁开发项目。短时间内，在工程和技术开发方面中国取得了很大的成绩，建设标准很高，而且成本相比于国际标准而言很低。我们的重点是在这些成绩上更进一步。
对地铁的预测是基于必要的对未来若干年发生的事情的预测。但是要做出好的预测非常困难，因为：
后果是尽管城市轨道交通发展在短时间内影响到了城市经济，但是可能被认为是一种获得成功的措施，必须关注更广泛的政策的成功，交易价格和财务的可持续性。目前以大规模快速的城市轨道交通开发为特征的中国实践带有战略风险。
而需要一个应用研究项目来改进城市轨道交通规划的科学基础因此也就特别重要。本报告附录建议了一些优先事项及范围。
中央政府（国家发改委）的作用：在中国的权力快速下放和其他政策的背景下，目前中央政府提供战略的指导，控制城市轨道交通开发，但是其这么积极地做是有其原因的。我们全面支持中央政府强化该作用的承诺，支持各个城市在未来的几年中帮助他们开发合适的好的城市轨道交通系统。指导的重点：
成功因素：我们已经从国际经验中得到教训，并且就其对中国未来政策的影响评估如下（表1-9）。 请横置手机以便于阅读(轨道世界公众号)
5. 附录
制定城市轨道交通规划的科学基础
未来研究的大纲范围与方法
5.1 目标
代表团认为一个值得关注的问题是，中国城市轨道交通的规划仍缺乏科学的认知19。关于已实施的城市轨道交通项目的用户、影响和成功的信息看起来不够20。看起来也缺乏良好的用于比较中国城市轨道交通和可比的海外城市轨道交通的数据21。
缺少知识和信息会削弱有效的城市轨道交通规划。项目规划需要从对需求的了解开始。这对于预测影响和进行尽职调查是最基本的。
1) 未来工作的目的
已经给出了一个研究项目的范围，这可以让中国的城市轨道交通规划采取一个持续科学的方法。这将极大地减少政府目前面临的战略风险，为更好的政策和更加成功的城市轨道交通项目做出贡献。国家发改委可以在这方面发挥带头作用，从而支持各个城市政府的城市轨道交通系统的规划工作。
2) 方位和优先
核心优势是要对现有的城市轨道交通有所了解—用户是谁，以及它们的成功。这个理解可以让预测接受事实的检测。它将使得中国的城市轨道交通能够制定出最低的可行性标准。
有了这个根据，加上配套的指南，就会有更多的信心，相信城市轨道交通工程能高性价比地达到政策的目标，而不会让政府承受预料不到的战略后果。
5.2 建议的研究
该研究分为4个组成部分，旨在问四个问题：
本研究的结果将使得城市轨道交通开发在有效性、更好地为中国的政策目标服务、提供越来越多的信心来相信城市轨道交通在这方面的作用和成功。
1) 谁在使用城市轨道交通? 需要问的问题应集中于：
研究形式：在地铁口，列车上，在运营的地铁上采访乘客22。
研究的价值：这将增加对城市轨道交通规划和需求预测的信心23。这应成为所有城市轨道交通项目的常规。 2) 什么是城市轨道交通的成功?
需要问的问题24应集中于：
研究形式：研究文件和采访关键参与方。
研究的价值：该研究将确认目前的实践的优势与弱点。注意力应该集中在如何才能让改进变得更加有效。所有的城市轨道交通项目应该迅速进行这个研究以促进成功。
3) 如何改进预测?
绝大多数的预测—资金的和运营成本的以及客流量和收入的都需要准备，采用自下而上的方法，详细的方法。预测在国际上成功的记录很差，在中国也有可能如此。我们需要对预测进行事实检查以增加对它们的信任。可以通过准备自上而下的独立的预测来完成，预测无需详细。这些又需要与主要的预测进行协调。当这一切完成，对随后的预测的信心就会极大上升，对预估所带来的风险就会有所了解。
独立的预测需要1. 关于中国城市轨道交通特征的知识，2. 开发中国城市轨道交通及其与海外可比的城市轨道交通间的性能数据库，3. 将数据库运用于预测的事实检查。
⑴ 对中国的城市轨道交通特征的知识及开发性能数据库
需要问的问题应集中于：
研究形式：开发数据库，使用由问卷和采访提供的资源 重要的是定义需简明，这样数据就真实可比了。数据库应包含所有中国的运营中项目。
研究价值：本数据库协助对可比的城市轨道交通的成功程度的理解，开始提供我们能从新的项目中期望得到什么的解释。 ⑵ 对数据库进行事实检查27 正式的基准测试可以在不同层面上展开。我们的目的所用的方法是直接的（参见正文28）当对乘客资源有更好了解的时候应该采用第二个方法。这提供了一个粗略的基于公交统计的需求的预估（假设乘坐公交的人是主要的城市轨道交通乘客的来源）。它包含一下几个方面：
事实检查提供2个或者在关于客流量时提供3个独立的预测。必须将其核对，从而可以就客流量的规模做出判断。这就需要每一种方法中的假设一直到可能达成一直意见。
技术人员往往会相信交通模式但是证据表明仅仅交通模式本身是不足以信任的。如果用常识来检查基本不能证明此预测，那么结论应该是---它们可能错了。本方法的价值是它提供关键预测的信心，可以让政府、投资方和银行家等放心。
4) 城市轨道交通可行性的最低条件是什么? 表5列出了发改委目前的最低标准，表6列出了海外在发展城市轨道交通时开发出来的经济可行性标准。国家发改委标准明确规定：城市的可支付能力是最重要的。开发城市的方法应集中于关键线路的经济可行性29。可能这些方法结合起来会适合中国的需要。
研究形式：绝大多数开发的城市标准都是没有争议的，有望适用于中国国情。最关键的标准事关今日最高峰的公交乘客需求、收入水平、关键线路沿路的纵断面选项成本。这些标准的制定是基于战略预可研需求和经济可行性模型。
当对中国的城市轨道交通及其影响有了更好的认识之后30，类似的分析就可能被用来改善表6的标准。然后就可以有信心的制定一系列综合的标准。 研究的价值：对最低标准的新的指南，更大的信心来进行预测，将使得城市政府能在全面可行性研究之后迅速识别优先的能被证明是合理的项目。这就巨大增加城市轨道交通规划活动的生产效率和有效性。
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