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长期以来，由于分部门建设、分部门管理，我国城市地下管线管理混乱，反复开挖、重复建设等现象时有出现，被群众称为“马路拉链”，不仅给市民生活带来不便，更形成了巨大的城市安全隐患。2014年6月，国务院发布指导意见，提出加强城市地下管线建设管理，使地下管线建设管理水平适应经济社会发展需要，从而显著降低管网事故率，避免重大事故发生，大力提升了城市的应急防灾能力。 “下水道是一个城市的良心。”光鲜靓丽的城市美景之下，地下管线的综合建设水平，已经越来越成为衡量一个城市综合竞争力以及城市管理能力的重要标志。 生活在城市中，你一定会对“马路拉链”心生厌倦。有的马路挖开后长时间不能完工，只见一堆堆土、一条条沟，既给生活带来不便，又影响市容市貌。这是因为在我们生活的城市地下，布设着供水、排水、燃气、热力等各种各样的管线，这些地下管线是保障城市运行的重要基础设施，可以说是城市的“生命线”。当某一种管线需要布设或者维修保养的时候，就要把路面挖开，修好再填平。 不仅如此，由于主管部门不同，很多城市不同功能的地下管线都是“各行其道”。由于地下管线种类繁多，各部门之间信息不通，情况不明，有时一铲子下去，管线就会被破坏，甚至造成断水断电，供暖季节断热，还有可能造成事故甚至重大损失。很多城市中大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，都与城市对地下管线建设管理水平不到位有关。 “每个城市都有供气、供热、热力、电力、通信等一系列跟地下空间和群众生活密切相关的城市基础设施。”中国社科院城环所研究员李红玉说，“长期以来，我国城市的每一类管线基础设施都分由不同部门独立布局建设。这种模式从占用土地、劳动投入，还是从设施设备使用来说，都是一种浪费。而地下综合管廊建设是城市基础设施比较先进的布局模式。” 推进地下综合管廊建设，就是将这些纷繁复杂的地下管线集中在一起，形成一个整体通道，对这些管线进行统一的规划、设计、施工和管理。 住房和城乡建设部部长陈政高认为，可供城市发展的地上空间越来越少。综合管廊建设的重要意义在于它的综合性，不仅能把管线全部入廊，还可以走雨水、污水，腾出地上空间。“很多人都说城市里‘寸土寸金’，其实，地下还有‘一寸’，综合管廊能够充分利用地下空间。”陈政高说。 此外，有了地下综合管廊，管线的建设和维护不用再开挖路面，管线有问题在管廊里修，不影响百姓生活，不影响马路通行，也不影响城市面貌，还能从根本上杜绝管线各种事故的发生、人员的伤亡，城市的事故率将大大降低。“地下综合管廊建设还有利于提高城市的综合防灾减灾能力。”李红玉说。 我国城市地下综合管廊建设的大幕已经开启。2014年6月，国务院办公厅发出《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。今年4月，财政部和住房城乡建设部确定了包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银10个城市为2015年综合管廊试点城市。6月初，住房城乡建设部批准《城市综合管廊工程技术规范》为国家标准，标志新版综合管廊技术规范施行。其中，“综合管廊工程建设应以综合管廊工程规划为依据”等18条规定为强制性条文，必须严格执行。 “建设城市地下综合管廊，不仅能够改善城市面貌，提升城市对管线的综合管理能力，更可以成为拉动经济增长的新亮点。”陈政高曾在城市地下综合管廊规划建设培训班座谈会上做过测算，如果我国每年能建设8000公里的管廊，每公里1.2亿元，就形成1万亿元的投资。同时，还将间接拉动钢材、水泥、机械设备等方面的投资，拉动经济的作用非常明显。 他还认为，推进综合管廊建设能够培育一个综合管廊行业。包括工业构件的生产、施工设备，以及形成组装、管理、控制系统和建设管理队伍等。在此过程中，形成一个新兴行业，涌现出一批骨干企业，并提供一大批就业机会。 综合管廊建设功在当代，利在千秋。“尽管综合管廊的一次性投入较大，但一次性建设好城市综合管廊，能够避免今后无数次的频繁开挖，还可以降低自来水的漏失率，减少因为管线事故带来的巨大经济损失。实际上，综合管廊建设从长远看是在节约投资。”陈政高说。 建设城市综合管廊一次性投入巨大，仅靠政府的力量远远不够。长沙市住建委城市地下管线建设管理处有关负责人介绍，2015年至2017年，长沙市将铺排15个综合管廊项目，建设总长度达63.3公里，总投资34.66亿元。长沙将采用PPP的投融资模式进行综合管廊的建设和运营，通过市场化模式运作，吸引社会资本积极参与，实现政府以10%的资金完成100%项目投资的目标。 可见，发挥政府资金“四两拨千斤”的作用，引入社会资本参与其中，有利于地下综合管廊建设快速推进。《意见》为此明确提出，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。 建设地下综合管廊需要的大规模投资从哪里来？昆明市早在2003年就决定启动综合管廊建设工程，市政府授权成立了昆明城市管网设施综合开发有限责任公司，通过独立运作、市场筹资等方式进行综合管廊建设筹资，建成后对企业销售回收投资，并通过物业化管理运营收费，形成了地下综合管网建、管、养良性运行机制。其中，资金的30%为管网公司自筹，70%由其他多种方式筹集。 城建投资开发有限公司总经理杨晓斌介绍说，电力、通信、给水等管线，以及监控、火灾报警、安保监视、智能控制等辅助系统，都能进入地下综合管廊。根据综合管廊建设和运行维护发生的费用情况，明确管廊出售费用由使用费和维护管理费两部分组成。通过与电力、通信、自来水在内的管线单位确定价格签订协议，将综合管廊出售或租赁给他们。城市管网设施综合开发有限责任公司对综合管廊本体和附属公共设施设备实现物业化管理，实现了管廊内安全和维护工作的实时监控、安全报警和状态显示。同时向使用管廊的单位收取物业费。“昆明广福路和彩云路管廊总投资9.05亿元，截至去年10月，已经签订销售合同并回收资金7.12亿元。”杨晓斌说。 目前我国利用社会资本参与城市综合管廊建设乃至整个城市基础设施建设的模式，还处于起步阶段。陈政高表示，利用社会资本，要努力培育一批有经验、有品牌、有队伍、有管理的大企业、名企业，进行连锁经营、专业化经营。 综合管廊又称“共同沟”，是实施统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下用于敷设市政公用管线的市政公用设施。 在发达国家，共同沟已经存在了一个多世纪，在系统日趋完善的同时，其规模也有越来越大的趋势。目前我国仅有北京、上海、深圳、苏州、沈阳等少数几个城市建有综合管廊，据不完全统计，全国建设里程约800公里。 综合管廊建设的一次性投资常常高于管线独立铺设的成本。据统计，日本、中国台北、中国上海的综合管廊平均造价（按人民币计算）分别是50万元/米、13万元/米和10万元/米，较之普通的管线方式的确要高出很多。但综合节省出的道路地下空间、每次的开挖成本、对道路通行效率的影响以及环境的破坏，综合管廊的成本效益比显然不能只看投入多少。台湾曾以信义线6.5公里的综合管廊为例进行过测算，建综合管廊比不建只需多投资5亿元新台币，但75年后产生的效益却有2337亿元新台币。 北京早在1958年就在天安门广场下面铺设了1000多米的综合管廊。2006年在中关村西区建成了我国第二条现代化的综合管廊。1994年，上海市政府规划建设了第一条规模最大、距离最长的综合管廊——浦东新区张杨路综合管廊。该综合管廊全长11.125公里,收容了给水、电力、信息与煤气4种城市管线。目前，上海还建成了松江新城示范性地下综合管廊工程（一期）和“一环加一线”总长约6公里的嘉定区安亭新镇综合管廊系统。 欧洲国家在管道规划、施工、共用管廊建设等方面都有着严格的法律规定。如德国、英国因管线维护更新而开挖道路，就有严格法律规定和审批手续，规定每次开挖不得超过25米或30米，且不得扰民。 【资料】 □ 2013年9月，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》。《意见》指出，加强城市基础设施建设，要围绕推进新型城镇化的重大战略部署，切实加强规划的科学性、权威性和严肃性，坚持先地下、后地上，提高建设质量、运营标准和管理水平。加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网建设和改造。开展城市地下综合管廊试点。 □ 2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，要求加强市政公用设施建设，建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系。统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊，新建城市主干道路、城市新区、各类园区应实行城市地下管网综合管廊模式。 □ 2014年6月，国务院办公厅印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，指出城市地下管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。《意见》提出了全面加强城市地下管线建设管理的重点任务。包括统筹工程建设，提高建设水平；制定管线年度建设计划，与城市道路年度建设计划同步实施；统筹安排管线工程建设，力争一次敷设到位；稳步推进城市地下综合管廊建设；严格规范建设行为。 □ 2015年1月，财政部发布了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，通知明确，将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。 美国： 建立体系 综合管控 作为管道建设最为发达的国家之一，美国曾是管道事故多发国。在美国导致管道泄漏事故的原因主要包括第三方开挖、管道腐蚀、机械故障、控制系统失灵和操作事故。 美国联邦政府于2002年通过了《管道安全改进法》，以法律形式明确要求管线业者必须对高风险区域实施风险分析，执行管线完整性管理方案。之后，美国又在2006年通过《管线检测、保护、实施及安全法》，逐步构建以确保油气管道为核心的多层次管道法律法规体系，对管道安全管理中的权力和职责进行了严格规范。 美国交通部下属的管道安全办公室（OPS）为在管道事故后能迅速作出决策，建立了国家管道地图系统，由管线业者每年向该部下属的管线与危险物质安全局提交所有管线位置以及基本属性数据。 “9·11事件”后成立的美国国土安全部（DHS）负责协调管线系统关键基础设施的安全问题，负责提出所有运输系统安全的国家政策以及计划，特别是危险物质输送管线与设施。 美国全境目前有47万英里的石油天然气管道，连接着电厂、机场和军事基地等关键基础设施。美国政府将油气管道安全管理纳入“国家安全管理体系”，将油气管道的安全管理置于联邦政府严格控制之下。在管理体制方面，联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务，它们分工明确，形成了较健全的监管体系。此外，大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。 英国： 特色明显 更新加速 英国伦敦现代化的市政管网建设始于19世纪中后期。经历了超过150年的发展，伦敦的城市管道建设的自身特点也愈发明显： 一是城市管道系统为单一的合流制。伦敦的市政管道设计始于维多利亚时代，当时的设计采用一种方式和管道来处理生活污水和雨水等所有废水。当前伦敦市政管道系统一部分还是依托于维多利亚时代的管道。 二是因地制宜，依托河流规划城市管道系统。19世纪中叶设计的大量管道系统是通过污水处理系统将处理后的污水导入泰晤士河。 三是城市扩展中管道规划和建设先行。上世纪末，伦敦市政府委托专门公司，在城市开发前期斥巨资兴建了由新的大直径管道和排水泵站组成的排水系统。 四是城市管道建设融入更多的高科技元素。泰晤士水务公司将先进的信息技术融入城市管道管理，在网站上实时发布地下管道维修、渗透报告和计划中的管道工程，设置实时报警体系。 五是全面监控污水排放。任何接入市政管道的新建管线和相关排放情况都要得到环境署的排放授权，并符合相关排放标准。 当前，大伦敦地区和周边地区一共有超过4.35万英里的排水管道和超过2500个污水泵站。伦敦地区每年都会投入大量资金进行市政管道的维修、维护和改造，也在不断新建现代化的管道系统。 法国： 立法先行 科技相辅 1833年，在巴黎诞生了世界上第一条排水管道。根据巴黎下水道博物馆介绍，巴黎目前日常使用的地下水道基本分为三大类：基础排水道、主要集水通道、备用集水通道。基本排水通道空间极为狭窄，约一人高。集水通道则宽敞许多，有如小街道般宽敞。在集水通道的顶部，有一根较粗的管道负责输送居民饮用水，侧面固定着有运送非饮用水的细管道。 法国作为科技发达的工业国家，近年来也在筹划着将一些高新技术应用在城市地下管线管理当中。目前，法国正大力推动数字化革命，巴黎古老的地下管线系统亦欲借着这股东风重焕活力。以巴黎为例，巴黎市政府目前正加快建立城市地下管线数据库，以便对城市地下管线的实时状态进行动态管理。同时，巴黎还计划加快电磁感应技术在地下管路的定位与施工中的应用，以便提高相关管理部门对管道的修补效率。 瑞士： 科学长远 整体严格 在瑞士，所有城市项目从规划到建成，都需要经过一整套复杂的程序。在管道规划、施工、共用管网走廊建设等方面，都有着严格的法律规定。甚至对于每次道路开挖的长度以及施工扰民的程度，都有着明确具体的数值衡量标准。其中最能体现其城市建设科学性、长远性、整体性的，可以说就是共同沟。 共同沟发源于19世纪的欧洲，又称为城市地下管道综合走廊，指的是将设置在地面、地下或架空的各条公用管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。其具体做法是在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等原本各自单独埋设的各种市政管线集于一体，放置在一条隧道里。隧道在必要的位置上，设有专门的检修口、吊装口、防火喷淋以及远程监控等系统。管线进入隧道后，每根管线都会注明所属单位，一旦管线出现故障，只要打开接点处的井盖，便能立即查找到所属管线的所在位置，直接施工。各管线需要开通时，只需通知有关部门，接通接口即可，既便于修理，又节省了国家的资源。 不过，在瑞士共同沟通常仅建设在城市中交通流量大、地下管线多的重要路段，因为单从显性投入来看，共同沟建设投入巨大、成本高昂。与单独开挖埋线相比，共同沟的造价很可能会超过这些管线单独铺设成本的总和。但是共同沟的成本效益比不能只看投入多少，如果综合其社会成本，将其节省出的道路地下空间、每次的开挖成本、对道路通行效率的影响以及对环境的破坏等因素都考虑在内，建设共同沟还是非常划算的。 来源：经济日报（记者亢舒、张伟、蒋华栋、陈博） 本期编辑：王玥、王咏倩 本文内容系原创，欢迎转载，请注明内容来自经济日报微信公众号（微信号jjrbwx）和作者名字，保护知识产权，从点滴做起。 觉得内容不错？欢迎点赞！ ↓↓↓ |
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