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据统计，截至2012年底，我国60岁以上的老龄人口已达1.94亿人，而全国各类养老床位仅约416.5万张，每千名老人拥有床位数21.5张，与“十二五”末每千名老人拥有床位数30张的目标差距很大。要解决全国亿万老人的养老问题，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，必须鼓励吸引民间资本参与养老服务产业。近年来，尽管国家出台了一系列相关优惠政策，但是民营资本进入养老服务产业仍存在着诸多政策和体制的障碍，主要表现在以下几个方面： 一是民资进入养老服务产业的政策限制多。根据有关规定，大多银行把民营养老服务机构设施作为国家福利设施，不能抵押贷款，这就增加了民间资本的运营成本和开办风险。此外，民营养老服务机构登记为民办非企业单位，虽然可以享受政府补助和优惠政策，却不能分红，资产也不能抽回，只能是做公益事业，也使得民间资本参与养老服务产业的积极性不高。还有一些地方针对民营养老服务机构的城镇居民医保和新农保报销政策的各种限制等等，诸多的政策限制进一步阻碍民营资本进入养老服务产业。 二是民资进入养老服务产业的政策落实难。通过调查走访显示，政策落实不力是影响民资进入养老服务产业的一个重要因素。例如，国务院2011年出台的《社会养老服务体系建设规划》中明确规定“各级政府应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。”但是各地因建设用地指标紧张且优先用于工业企业或城市建设，很多民资投资养老项目因无土地指标而搁浅；规划还明确“鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。”但实际操作中银行贷款条件不仅要求提供优质抵押资产还需具有稳定的现金流，这就使得民营养老服务机构基本无法获得银行贷款支持。此外，民营养老服务机构的床位建设补贴、运营补贴、水电气优惠等均无法全部落实到位。这些“好看不好用、好看不能用”的养老政策，严重挫伤了民间资本投入养老服务业的积极性。 三是民资进入养老服务产业的途径不畅。目前民间资本参与养老服务业的种类主要有：无固定场所，仅为居家空巢老人提供家政服务；租用场所举办小型托老机构；购买或租用土地建立老年公寓等等。租用场所的养老机构，往往投入不足，软、硬条件较差、安全隐患较多，很难得到相关政策支持；自建老年公寓的，往往因投入较大，回收周期长，加之融资难、用人难等因素影响，苦苦支撑，艰难经营。因此，大量民资无法找到有效突破口，而徘徊于养老产业门外。 四是民资进入养老服务产业的人才缺乏。“用人难”一直是困绕民营养老服务机构发展的重要因素。养老护理人员的待遇不高及社会地位低下，使民营养老服务机构的从业人员常常是“招不进，留不住”。据统计，90%以上的民办养老服务机构的护理人员严重缺乏，且大多以40、50妇女为主，文化程度低，也缺少基本的护理培训，难以提供专业的护理服务。 养老服务业的前期投入大、回报周期长，加之现阶段老年人实际消费预期和支付能力有限，使得民间资本参与的意愿不高。因此，必须以政府政策来撬动民资向养老服务产业流动，以正常合理的盈利吸引更多民资参与进来，形成良性循环。现提出如下建议： 1.全面落实养老服务业的相关政策 国务院于2013年9月13日发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，在鼓励民间资本进入养老服务业的土地、规划、税收、补贴等关键要素上都有很多新的突破。如何让国家的扶持优惠政策真正落到实处，是鼓励和吸引民资进入养老业的重要前提。建议加强对养老业政策落实情况的监督检查，并制定关于民营养老机构的用地、信贷、补贴等具体的量化配套政策，确保政策落到实处，惠及全国老年人群。 2.加快养老服务人才队伍建设 一是根据国务院文件要求，抓紧制定我国养老机构从业人员的执业资格、注册考核的细化政策，建立养老护理员职业准入制度。二是在有条件的高职、中职学校开设养老护理专业，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作；三是政府设置一定的养老护理公益岗位，为从事养老护理工作人员提供岗位补贴；四是加大宣传，提高养老护理员的知晓度和社会地位，如开展评选“最美护理员”活动等。 3.打通民资进入养老服务产业有效途径 一是以购买服务为主要方式，吸引民资进入“社区+服务”的居家养老服务模式。居家养老服务，是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老服务方式，主要涵盖家政服务、康复护理、上门医疗、精神慰藉、临终关怀等内容。这种“社区+服务”养老服务模式是由地方政府出资建设服务平台，依托社区或街道的养老服务中心，委托民营服务实体进行公益化和市场化的运营，引入社会力量提供专业化服务。建议有条件的社区和居委会，探索尝试引导民营企业开展“社区+服务”的居家养老服务模式。二是以提高资源利用效率为目的，推广养老机构的公办民营和公建民营之路。公办民营和公建民营就是把政府投资建设的养老机构引入民间力量运营，使政府由养老服务的提供者转为监管者，提高公共资源的利用效率。以公建为切入点，政府解决土地成本、低效率成本，让民资轻装上阵致力养老服务和市场运营。如北京市已经明确今后所有的政府财政投资建设的养老机构将全部用民营的方式来实现运营。建议已有公办养老院可逐步让给民资运营，财政新建养老机构全部用民营方式运营。三是以养老地产为着力点，吸引民资打造功能完善的新型养老社区。随着房地产市场暴利时代的终结，养老地产作为新兴的房产开发模式，是一个有发展潜力的新型产业方向，未来需求的快速增长显而易见，市场空间十分广阔，前途无限、前景向好。新型养老社区结合了社区养老和机构养老的优势，逐一完善传统养老模式中的不足，让老人享受到专业照护的同时，又可不经受与家人分离居住的孤独，服务老年人生活的同时，充盈他们的精神世界。建议政策府部门加大养老产业的政策支持力度，尤其在土地、融资、税收方面给予实实在在的优惠，创造良好的政策环境，吸引更多的民资打造功能完善的新型养老社区。 （作者：全国工商联；选编自全国政协十二届二次会议大会发言材料） |
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