编者按：“6·25”全国土地日即将到来，今年的主题是:节约集约利用土地，推动土地利用方式根本转变。 当前，我国城镇化和工业化不断深入，城市发展面临的土地资源约束进一步加大。工业用地作为产业发展的主要资源载体，其增量空间更为有限。面对这种瓶颈制约，必须对利用效率不高、产业层级低下的存量土地进行二次开发，实现节约利用、集约增长，倒逼经济发展方式的转型。 为了更好地借鉴相关经验，推进存量工业用地二次开发，本报记者专门搜集整理了不同国家和地区工业用地再开发的经验做法，以供决策参考。 1 开发主体： 鼓励社会公众参与，建立多元合作机制 棕地是指被遗弃或受到污染、闲置或不再使用的工业用地或商业用地及设施。由于棕地再开发涉及很多相关利益群体，所以单纯依靠市场机制或者政府行为都不能解决棕地重建中复杂的社会、经济问题，需要一个考虑到所有相关利益者的更为开放的规划、建设过程，使相关利益者充分沟通协调并最终达成一致。由此，“公众参与”的思想在西方城市棕地再开发合作机制中广为应用。从合作机制看，主要有三类。 以政府推动为主，社会各方协调配合的运作机制 典型代表：美国和加拿大。 运作模式：政府是推动棕地再开发的主要力量，开发商、非营利机构和社会公众给予配合和协助。 具体分工： 政府制定再开发计划、标准和措施，并负责监督。联邦政府管辖下的环境保护总署是美国在棕地问题上的核心力量和最高指挥中心，环保署出台的《棕地经济振兴计划》，授权各州、社区和各类棕地产权所有人协同工作，对棕地进行再开发利用；州政府和地方政府分别通过“志愿清洁计划”、制定清洁标准等措施，积极动员社区、非营利性机构等社会各方力量和资源共同参与棕地清洁与再开发，并对其进行监督。 开发商经过成本核算后谨慎参加。美国的私人房地产开发商对于棕地再开发一般持较为谨慎的态度，因为开发商承担的成本不仅包括开发成本，还包含治理污染的成本甚至是未来连带责任的潜在成本，因此，除非政府的财政补贴、资金支持等使棕地开发带来的利润与其他投资利润相当，私人开发商才会考虑介入。 非营利机构从体现居民利益的角度积极参与。在社区周边的棕地开发中，非营利性机构能起到重要的作用，这些组织不仅具有丰富的处理复杂项目的经验，而且能充分听取当地居民的意见，从居民的利益角度再开发棕地。政府与非营利机构的合作形式包括现场会、协议、技术转让等。 普通民众对棕地开发提出意见建议。非营利机构的工作人员由民众中的相关专业人士组成，普通民众对棕地再开发的意见与建议通过非营利机构的沟通协调，充分反应到土地的再开发计划中。 加拿大更加突出“公众参与”思想。在规划编制阶段，只有经公众认可后，相关政府部门方可向议会申请批准该社区改进规划。在项目方案形成阶段，开发商必须向公众公布方案征求意见，并根据公众意见修改方案后方可申请政府审批和办理建设许可证。在项目实施和监督过程中，公众也可以向开发商提出意见。 通过中间平台，政府与企业建立公私合营的运作机制 典型代表：德国。 运作模式：政府与企业以公私合伙制模式进行棕地联合开发，借助中间平台，保证项目方案的专业性和科学性。 具体分工： “中间平台”加强对开发方案的论证和评估。所谓“中间平台”是指德国国际建筑展组织，该组织把激发和整合各种角色在规划中的参与作为主要工作，如企业提出的棕地再开发意见和方案必须通过该组织理事会的专业评估，才能由政府上升为城市规划的正式内容。该组织由规划、建筑、景观设计、社会管理等领域的专家组成，不仅保证了其评估结果的专业性，还保证了公众意见的充分传达。 政府负责项目规划和框架构建。在具体项目的实施中遵循“自下而上”的模式，从地方筹划到州政府认可再逐步实行。政府在公私合营的合作机制下主要负责项目的规划和框架构建。 原工业用地的所有权人具体负责项目的调研、实施、销售等工作。由于德国工业区的土地多为工业企业所有，这些土地的原所有者在棕地再开发中就转变为开发商。也就是说，政府与原工业企业的土地所有权人联合进行土地再开发，后者主要负责项目的调研、实施、销售等环节。这样做可有效减少土地所有权的转换，有利于简化程序、节约时间和降低成本。例如，以前由煤矿企业联合成立的鲁尔集团，后来转型成为向公共和私人部门出租再开发土地的地产商。 以企业为主，政府给予辅助性补助的运作机制 典型代表：日本。 运作模式：土地权利人和投资者在再开发过程中起主导作用，政府通过补助等形式支持棕地再开发。 具体分工： 由土地权利人和投资者联合成立开发企业，具体实施再开发。先由再开发区域内的权利人（包括土地所有权人、建筑物所有权人、租地者、租屋者等）和投资者（提供资金的参与者，可以是原土地权利人，也可以是对土地有开发意愿的其他人）协商同意再开发方案，成立开发企业，该企业是再开发计划实施的主要推动者，负责权利变换计划的拟定、原建筑物的拆除、工程建设、再开发项目的管理与运营等工作。所谓权利变换，是指通过公开、公正的方式，处理相关权利人的产权、建筑物分配，以互助合作的方式实施再开发项目。参与再开发后可回收的权利价值为权利变换前的权利价值，扣除共同负担后（即重建所需费用）的余额，按各土地所有权人再开发前权利价值比例计算获得。 政府对再开发给予辅助性的补助及鼓励。中央政府对于地方政府的补助主要包括，拟定再开发和综合再生基本计划，以及协助推动再开发所需的经费。补助措施主要针对整体性、广域性的再开发基本计划所需的调查规划费项目，给予实施者的补助是针对再开发的个案，并非所有再开发项目均可得到补助。 2 开发模式： 结合地块不同特点，适用多样开发模式 在工业用地的再开发过程中，相关国家和地区根据地块的产业状况、地理环境、区位条件、历史文化、地区功能等特点，探索建立了一系列针对性的再开发模式，主要可归纳为两类。 通过加层、扩建、扩容的方式，提高土地利用强度 典型代表：日本。 具体做法：给予企业一定的容积率奖励，确保投资人的投资回报足以抵偿开发区域所需支付的经费。容积率奖励的具体措施，一般由地方政府审查委员会组织研讨后确定。 利用工业废弃地发展第三产业，促进产业转型升级 典型代表：德国。 开发模式：德国的鲁尔区利用工业废弃地进行的“工业遗产旅游”开发，有力促进了区域复兴和产业转型升级。主要的开发模式包括：一是改造为工业博物馆。在亨利钢铁厂、关税同盟矿区和关税同盟煤炭—焦化厂原址基础上，发展工业博物馆。二是改造为景观公园。例如，蒂森钢铁公司所在地，目前被改造成为一个以煤铁工业景观为背景的大型景观公园。三是改造为购物娱乐中心。例如，奥伯豪森是在工厂的废弃地上修建的一个大型购物中心,吸引了德国及周边国家的购物群体，其户外保留的一个高117米、直径达67米的巨型储气罐，已成为奥伯豪森地区的地标。四是改造为工业遗产游览线路。当地政府规划建设了30个环绕该地区的游览线路，19个工业遗产旅游景点、6个国家级的工业技术和社会史博物馆，供国内外游客旅游观光。旧工业区转换功能发展旅游业，不仅改善了城市面貌，促进了旅游文化，还带动了当地服务业的发展，振兴了地方经济。 3 规划土地政策： 适应产业升级要求，建立用途变更机制 发达国家和地区为确保土地资源的合理有序利用，早在19世纪末就开始推行土地用途管制制度。土地用途一旦通过规划确定，不得擅自改变。同时，为增加规划弹性，促进产业转型升级，也建立了土地用途变更机制。 增加工业区内不同类型土地的用途变更弹性 典型代表：我国台湾地区。 主要做法：台湾的工业区用地主要分为四种类型：生产事业用地、相关产业用地、社区用地和公共设施用地等类型。近年来，为了达到产业转型升级的要求，台湾制定了《工业区用地变更规划办法》，其核心是增加土地使用的弹性和规划调整的适应性。一方面，允许生产事业用地、相关产业用地、社区用地、公共设施用地相互间的比例关系在一定幅度内进行调整。允许工业区内原生产事业用地变更为相关产业用地，做批发零售、运输仓储、餐饮、通信、工商服务、社会与个人服务、金融、保险，以及不动产业使用，使工业区土地使用更具弹性。另一方面，也规定了各类用地面积的调整上限或下限。如生产事业用地所占面积，不得低于全区土地总面积扣除公共设施用地后的50%。社区用地不得超过全区土地总面积10%；公共设施用地不得低于全区土地总面积的30%；相关产业用地不得超过全区土地总面积扣除前二款公共设施用地及社区用地面积后的50%。 在划定的特定范围内，允许自由变更土地用途 典型代表：新加坡。 主要做法：新加坡允许在“白色地带”和“商务地带”内，随时变更土地用途，更好地适应市场需要。 “白色地带”：政府划定特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商可以改变混合用地比例以适应市场需要。在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。这种灵活性使开发商能够对不断变化的市场迅速作出反应，无需局限在原定用途，从而最大限度地减少了原计划与市场需求不匹配的风险，使得特定地块的开发更富弹性。 “商务地带”：按照“以影响为基础”的原则，将工业园区中原工业、电信和市政设施用途重新规划为新的商务地带，并允许商务落户于不同用途的建筑内。在该区域内，改变用途不需再重新申请。同一栋建筑内也允许具有不同的用途，以增加土地用途变更的灵活性。 新加坡政府也提出了严格的管控措施。例如，明确规定整个工业区内的工厂生产面积必须达到60%以上，办公及其他辅助面积为40%以下，以确保工业发展。 鼓励通过补地价等方式，将空置的工业大厦变为商业楼宇 典型代表：我国香港特别行政区。主要做法：鼓励在工业大厦房屋安全保证的前提下，将空置的仓库大厦转型成住宅、办公等用途。2007年以来，香港政府多次放宽工业大厦用途，开展“工业大厦活化”、“创意工业”等运动。允许业主补偿一定的地价，转变工业大厦用地性质；简化工业大厦改变用途的手续，充分利用港岛等中心城区工业大厦所占的土地资源，进行商业开发。为此，不少工业大厦利用位于中心城区的区位优势和租金较低的成本优势，转变成宾馆、主题式行业市场、特色工业行业发展中心，为香港带来新的商机和旅游吸引点。 4 配套政策： 财政金融政策丰富，法律法规建设给力 工业用地再开发是一项复杂的系统工程，涉及利益主体广泛而复杂，因此在再开发过程中，发达国家和地区往往会建立一套系统化的政策支持体系，包括财政政策、金融信贷政策以及法规建设等，以保证再开发目标的实现。 在财政政策方面，主要通过税收减免和直接提供专项资金等方式支持棕地再开发 减免税收。例如：美国环境保护局在1995年发布了“棕地行动议程”，鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。其在棕地治理上投入非常大，仅2001年就投入9000多万美元用于试点项目、污染评估、岗位培训等活动。1997年颁布了《纳税人减税法》，通过提高纳税门槛来降低税收负担，刺激私人资本对棕地清洁和振兴方面的投资。该法还规定，用于棕地环境清洁方面的开支，在治理期间，免征所得税。据估计，在该法颁布后第二年的税收收入中，因为税收方面的刺激措施，政府减少了3亿美元的收入，但却因此吸引了34亿美元的私人投资用于衰落社区的治理和复兴，使得8000多个棕地恢复生产能力。英国税务局2001年颁布减免税，规定对治理污染土地的公司减免150%的企业增值税；同时，通过各类土地税收增加闲置土地和房屋的税负压力，鼓励土地的合理流动，调节土地资源的合理配置。加拿大安大略省为了鼓励棕地的治理和开发，为开发商提供税收援助以抵消棕地治理的成本。对于一些工业用地变更土地用途发展其他产业的项目，提供不动产税补助：对由于不动产改造带来的不动产税增长，允许第一年只交纳税收增加部分的25%，第二年50%，第三年75%。 设立专项基金。美国的政府部门对棕地治理与再开发投入非常大，除环保署棕地重建计划为棕地再开发提供专门资金外，商务部、陆军工程部、卫生和人类服务部、交通运输部等部门也为其提供资金保障。此外，各地方政府也将辖区内棕地再开发视为政府财政拨款的重要领域。荷兰政府自1997年起每年投入3.86亿欧元进行棕地再开发，并制定了激励棕地再开发的基金计划。德国的工业棕地改造和利用也依赖政府的资金支持。政府对煤炭钢铁等产业进行拨款，资助其集中改造，通过企业调整、关停合并老厂、扩建新厂、技术升级、产业转型等方式进行传统工业治理；通过价格补贴、矿工补贴、投资补贴、政府收购、社会保障等政策保护地方产业的继续发展和社会稳定。政府在加快老企业改造的同时，大力扶持新兴产业，对于信息技术等新兴产业落户本地，将给予大中小型企业投资者一定比例的经济补贴。 在金融政策方面，通过提供优惠贷款和棕地开发保险等方式支持再开发 美国的贷款基金会给予棕色地块的再开发者提供优惠利率贷款、棕地开发保险等保障措施。日本政府规定，公、民营金融机构应对再开发项目提供长期低利率贷款，推动再开发的顺利实施。英国有很多与棕地再开发相关的优惠贷款，开发者和土地所有者可根据具体情况提出申请。一些保险公司也针对不同情况制定了一些环境保险险种，例如环境损害责任保险、属地清除责任保险为棕地再开发提供资金保障。 在法规建设方面，出台了一系列棕地开发的法律法规 美国在1980年制定了第一部棕地治理法律——《综合环境反应、赔偿与责任法》(简称《超级基金法》)，它是美国棕地治理首要依据的法律，该法的作用是用来保障在无法确定责任主体或责任主体无力采取反应措施时，从基金中划出资金用于污染治理。加拿大通过颁布《棕地法2001修正案》来支持政府参与和协调棕地再开发过程。同时，还通过修改《环境法》、《规划法》、《教育法》等七部法律，来解决棕地再开发中的环境责任、财政支持和规划方法等三个主要障碍。日本在2002年颁布了《土壤污染对策法》，规范棕地治理行为。该法规定，不论污染者是否明确、有无资力，土地所有者都承担补充责任，承担无过失责任和溯及责任，但是在污染者之间无特别联系的情况下，不采用连带责任。同时，还出台了《日本都市再开发法》，规范“市街地开发事业”的行为，在对土地、建筑权利的处理上，确定了在“等价交换”基础上进行权利变化的法律规则，增强了对大面积土地进行有效再开发建设的适用性。 |
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