徐景和：解读新修订《食品安全法》

    食品安全宣传周永恒的主题叫尚德周，我们也在不断地学习，不断地思考，我想今天跟大家说几方面。一个是这个法修改的总体思路，那么食品安全法的修改它实际上贯彻了党中央、国务院食品安全的新思想、新要求，大家知道18大以后党中央国务院加强食品安全工作有几方面重要的一些新思想、和新要求。
    概括起来就是5句话：第一个把食品安全问题作为重大的阵痛。第二个把食品安全管理纳入公共安全体系。第三句话就是要建立统一权威的食品药品监管体制。第四个就是把要构建食品安全社会共治大格局。第五个就是建立最严格的食品安全监管制度。
    这次食品安全法修改主要体现了中央关于食品安全这五个方面的要求，尤其是四个重点的要求。当然后面有最严禁的标准、最严格的监管、最严厉的处罚，通过监管制度方式的创新要进一步增强监管工作的科学性、针对性和有效性。那么这个法律应该说修改是比较大，随着修改过程深后来被大，原来是104条现在到了154条，新增54条。第二个对原有70%做了实质性的修改，那么原来从1.5万字增加到3万字，法律责任部分原来从15条增加到28条。
    那么这部法律通过以后那么国际社会都进行了很多的评价，评价可能最多的用了最广的叫做史上最严的《食品安全法》这是第一个。
第二个评价在我们国家在我们国家食品安全史上具有新的里程碑意义。第三句话也是昨天上午荷兰驻华大使他讲的一句话，这部法律有助于中国消费者对食品安全的信心，我想这是整个国际社会对我们《食品安全法》的这种评价。
    那么理解这部法律我觉得可以从多个视角来进行理解，比如说起草的过程当中我们鉴于什么样的工作原则，当时定位于坚持问题导向，坚持国际视野，坚持立足国情，坚持改革创新。那么从目标上来讲也有四个追求，追求理念、现代、追求价值和谐、追求制度完备、追求机制建设。应当说这部法律当中内容十分丰富，那么我如果用一个字来讲来概括，有人说就是严。用两个字是最严，用三个字是特别严。严可能概括最后一个法的要求。
但是我个人作为一个立法者我期待的是好，更好、特别好。这是我们立法部门的工作目标，解读食品安全法我觉得内容非常的丰富，比较短的时间来讲我觉得食品安全法有个原则，那么这个原则就是食品安全工作坚持后的规矩、立法为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监管制度。我觉得这个是理解整个这部法律当中我觉得最重要的它实际上构建了我们国家食品安全法的一个基本的理念或者基本的工作原则。
    那么这部法律内容非常丰富，但是我想用很短的时间把它讲清楚，我觉得能不能用四个字把它概括住，那就是风险与责任。一部法律核心内容就是风险如何全面防护，责任如何全面落实。我想这两个方面和大家进行一个交流，第一个风险全面防控，那么世界食品安全法风险管理、或者风险是一个金钥匙，把握了风险或者说把握了风险管理可以把食品安全法中心思想能够把握清楚。
    我想食品安全法有几个创新，第一个就是确立了风险分析的管理制度，那么在监督管理的第一条就是要确立了监管部门要根据风险检测、风险评估和食品安全状况来确定我们监管的重点方式和频次实行分级管理。
实际上也是监管的重要原则，分级的内容，第二项制度就是建立了风险交流制度，大家知道国际社会风险分级模式包括风险评估和风险交流那么现行的食品安全法有风险检测制度风险评估制度实际上跟国际社会讲的风险交流略有不同，我们这个当中确立了风险交流的科学、客观公开的原则，确定了风险交流的内容那就是风险评估机构等等作为一个组织者，而其他的利益相关者是参与者，主要是考虑在我们发展中阶段引导整个社会有序。那么风险和交流制度和一般人理解的并不完全一样，作为一个制度安排而不是一般意义上来讲我跟你交流交流，沟通沟通就是风险交流，它是作为一个法律。
    第三个方面是建立了风险自查，对风险要定期对自己的生产经营状况要进行自查，那么查完以后要根据风险不同情况采取不同的措施来进行处理，一般的情况下要停止生产经营，要履行报告的义务。那么根据一般风险和有发生事故的隐患采取不同的监管，而这里面当中特别强调了特殊食品、它要对整个体系要经常进行自查，过去我们经常监督检查一般到那去看看有没有所正所票，今后要重点看企业你做没做到定期的自查。你是不是如实的进行自查。下一步要明确权利义务和责任。这是第三个方面。
    第四个方面就是要建立全程追溯制度，那么从全程来防控食品安全风险。国家建立全程追溯制度，企业建立追溯体系，鼓励企业采用现代化的手段来进行追溯。
    第五个方面就是完善问题产品召回，这里面重点有两个，第一个就是扩大产品召回这样一个范围，现有的食品安全法规定食品不符合标准进行召回，这次新增加了除了不符合食品安全标准以外，第二个就是增加了召回的主题，如果经营者自身的原因导致产生问题食品了，那么经营者也要承担那么召回的义务。
    第六个方面就是建立了责任约谈制度，这次约谈包括三个方面，第一个是对企业的约谈，第二个是政府对部门的约谈，第三个上级政府对下级政府的约谈。那么这里面确定了不同的约谈主体，对不同的约谈对象他们进行约谈的具体要求。你比如说对企业没有及时消除隐患要进行约谈，对监管部门的要求是如果未发现系统性风险未及时消除监管区内的食品安全要进行约谈，对地方政府约谈地方政府的领导进行约谈，未及时消除区县重大食品安全隐患进行约谈，约谈不仅仅是约，更重要的是要如何消除隐患，而且约谈要纳入企业的信用档案要纳入政府的考核评价当中。
    第七个方面就是完善食品安全标准，食品安全标准为什么也纳入咱们说风险管理，过去大家可能考虑研究风险研究的比较少，标准这个问题可能是风险，那么现在随着我们监管的深入、更加深刻的认识到如果标准缺失，它属于系统性风险，而且是一种制度性风险，所以这次食品安全法修改当中对地方标准和企业的标准有一个明确的规定，第一个地方标准那么过去国家制定标准，地方也可以制定地方标准，新法为了打破地方风险，就地方有特色的食品才可以制定地方标准，如果全国流通的，地方不能制定地方标准。如果全国有统一标准的地方标准自动失效，取缔了。第二个就是鼓励企业制定高于国家标准、地方标准的企业标准。因为企业标准它是包括了安全也包括了质量这样一个要求，那么如果企业制定了高于国家标准这样一个标准，而且向社会备案、那么企业将来违法违反了企业标准那可能没有违反国家标准，没有违反地方标准，那么这次食品安全法当中没有专门对违反企业标准做出处罚的要求，实际上是鼓励企业高于标准，但是你企业你规定的挺高你没有做到，法律虽然没有处罚但是按什么呢？按实际上没有做到按照违约来进行处罚，你违约了。那么这是第七个。
    第八个就是建立了特殊食品这样一个监管制度，那么这次法律修改当中实际上花费最大的气力在特殊食品、保健食品、特殊配方食品、科学幼儿配方食品，特殊在哪里？主要是几个方面的要求，第一个是产品实行注册或备案管理，第二个原料和功能进行管理，第三个生产经营过程要求一般符合GMP的要求，第四个就是标签说明书，第五个广告，它有特殊的要求。保健食品这次实行了注册与备案相结合这样一个方式。那么按照新的方式将来保健食品那么有一部分实行注册管理，那么大部分都是备案管理，就是这种情况下更要强调企业的责任，特殊用户配方食品过去按药品来管理这次实行国家总局来注册。第三个婴幼儿配方食品实行备案制，婴幼儿配方乳粉它的配方实行注册制。那么这是第八个。
    第九个这次食品安全法规定建立责任鼓励，建立责任保险制我想这也是非常重要的，这些方面它实际上是从那么产品的角度过程的角度、风险的角度、责任的角度来研究如何来使风险得到全面的防控。那么其中还有一项很重要的制度，那么过去实际上原来可能在农产品质量安全法，这次根据全国人大代表的强烈要求对农产品投入这方面进行了严格监管，在最后增加了主要考虑到我们国家目前面临的三大风险当中主要是以化学性风险为主，所以对农业投入品的管理那么这次也增加了放到食品安全法，重点在农业投入品使用这个环节来进行规范，我想这个九个方面可以构成了我们有关风险如何来防控等等。
    第二个方面就是责任如何来全面落实，那么这次《食品安全法》修改的过程当中实际上围绕着四个方面那么进行了制度的重新安排和设计，那就是分责要更加清晰，监管部门之间分责要更加清晰，第二个履责要更加匹配，你有这个责任，你有这个条件，第三个尽责要更加到位。第四个追责要更加科学，所以这次围绕着食品生产经营者、地方政府、监管部门、其他主体包括检验机构、认证机构、广告主体包括新闻媒体甚至包括非食品生产经营者从事食品贮存运输等等，把所有的主体尽可能的要做到详细的制度安排。
    那么如何使责任各方的责任落实到位，实际上在法律来讲最重要的就是建立一个有效的机制，通过这个机制使各主体能够更加积极、更加主动、更加担当、更加尽责。那么什么机制呢？机制就是通过制度的安排使监管工作、使管理工作能够跟这些主体的地位、形象、前途、命运、能力、财产、自由等等结合起来。那么建立些新的制度，我想这里面有几个方面也跟大家进行沟通。
    第一个就是建立能力抽考机制，那么无论是这次按照专业管理的要求，对监管部门的监管能力要提出考核，对企业的食品安全管理人员也要进行考核，那么凡是不具备相应能力的都不得从事监管工作或者企业的食品安全管理工作，那么这次确定这种抽考要进行随机抽考而且要向社会公布。
    第二个机制那么叫做有奖举报机制，现有《食品安全法》有奖举报制度没有有奖举报激励，新的《食品安全法》建立了有奖举报机制，特别是这次增加了内部推尚人制度，要鼓励内部人进行公益告发。
    第三个方面就是责任约谈机制，这个对企业、对地方政府监管部门都有用，刚才讲了三种机制。第四个就是信用奖惩机制，这主要是针对企业的，那么也就是说今后要对食品生产经营企业它的信用那么进行分级管理，对失信的要增加监督检查的频次，情节严重的要通报有关主管部门、证券金融机构实行社会诚信连带。
    第五个方面就是建立信息公开机制，那么公开是最好的监管，那么这次《食品安全法》当中将近有40多个条款用了公布、公开、公告、公示，从许可、抽检、处罚等等重要的信息都要按照全面公开、及时公开、有效公开这样的原则。便于全社会来对食品安全工作来进行监督。
    第六个方面就是建立绩效考评机制，要建立上级对下级政府对部门的这样的绩效考评来推动监管工作的不断落实。第七个方面就是建立了共建两级机制，这次实行食品安全工作中做出突出贡献要按照国家的有关规定给予表彰和奖励。而且这个是在《食品安全法》最后修订当中过去我们长期用惩罚手段，这次也要增加激励手段。动力和压力要有机的结合。
    第九个方面就是建立行刑衔接机制，要建立行政和行政，行政和司法你比如现在这次法律当中增加了很多行政拘留、治安处罚这实际上我们要和公安机关要建立行政和行政行政和司法之间。此外还有一个条款也是一种机制，实际上是一种权责赋予机制，赋予什么？就是对生产加工小作坊和食品摊贩等它的处罚由地方人大或地方政府制定地方性法规或者地方性规章。过去法律规定了很多年实际上全国只有十几个省在做，这次我相信各地会在一年之内应该抓紧起草，抓紧出台，为什么？因为对极小的处罚不是按照《食品安全法》是按照你地方的条例，如果你地方没有条例你都没有法对这些极小的进行处罚，我想这个也是一个工作进程。最后一个机制可能是咱们关注最大的机制，那就是责任追究机制，那么这次责任追究机制应当说可能最严就严在这里，第一个方面是坚持刑事责任优先原则，今后对违法行为监管部门发现以后首先判断它构不构成刑事犯罪，构成刑事犯罪首先移送公安机关来进行处理，这个那么最高人民法院、最高人民检查院有相关的规定，很多规定是行为犯，只要你有这种行为，不考虑你的后果可能就直接移送公安机关，首先进行刑事判断。第二个方面就是加大行政处罚，几个方面在这里。第一个就是最高起点的处罚，那么可以到违法金额30倍，过去是20倍，实际上这里面当中也提高了我们处罚的金额，最严格恐怕也在这个里面。
    另外一个方面就是建立了资质，如果食品安全这方面构成有期徒刑以上的终身不得从事食品安全管理工作，终身也不能担任食品安全管理员。第三个方面就是大家讲的建立这次行政拘留，还有治安管理处罚。那么这里面当中你比如说从最原来的你出租房屋、出租场所提供条件的那么严重也要除了给予一般的处罚以外，也要加大处罚的力度。对一些在使用巨毒能量要给予行政拘留，发布虚假食品安全信息构成治安管理处罚的要纳入治安处罚。那么第三个方面就是强化了主要表现在三个方面：
    第一个就是建立首付责任制这是跟我们消费者权益保护法是一致的，你消费者可以对你食品上这里面你的生产者、销售者等任何人都可以要求赔偿，谁先接到谁就赔偿，具体到最后他们之间再自行来进行追偿。第二个方面就是建立连带责任机制，那么这次《食品安全法》增加了6个方面的责任连带，你比如说平台，你提供这儿你没有履行管理义务使消费者受到损害了，你要承担连带责任。以检验机构、认证机构出具虚假检验报告认证报告使消费者受到损害的你也要承担连带责任。大家也要注意，将来出租房屋、出租条件你明知人家违法你继续帮助提供的，那么将来你也要承担连带责任。
    最后，这是一个惩罚性赔偿，那么这次惩罚性赔偿可以做价款的10倍，或者损失的三倍，那么赔偿如果不足一千的那么为一千，我们就加大了整个惩罚性赔偿，那么食品安全法的内容应该说是非常多的，可以从不同的角度来进行解读，也可以说从理念、从制度、从机制、从方式等等来进行解读。刚才我刚才讲的这里面就是风险如何全面防控，责任如何全面落实这两个角度以外，我觉得还有两个角度希望大家来进行思考。
    那就是体系如何来全面推进？那么中央提出建议统一全面食品药品监管机构，如何来打出权威的食品药品监管机制，中央要推进食品药品治理体系和治理能力的现代化，如何从体系的角度来进行思考，我想我们《食品安全法》实际上也有助于我们建立一个体系来全面推进，包括法律体系、标准体系、检测评估体系，检验体系、执法体系等等。那么对我们监管部门也要从体系全面推进的角度。另外一个方面就是能力如何来全面提升？
    那么说到最后，应该说能力是非常关键的，这里面新的《食品安全法》对监管部门提出了很多新的能力的要求，比如说监管形势的严判能力，食品安全风险的管理能力，那么以及信息的掌控能力，应急事件的处置能力，那么行政执法的职能等等都面临着很多新的要求，新的一些挑战。我想，我就讲这么多，这里面当中的核心把握一条：风险管理是一个金钥匙，责任、落实是一个紧箍咒，我觉得能力提高也是一个试金石，把握这几个方面大体也能够把握我们食品安全主要的意图。那么下一步的会我要认真的学习，希望我们以法制精神、法制思维、法制方式来推动中国食品安全的法制化水平，最终达到我们今天讲的全面提升食品安全法制化水平。