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销售无营养标签的预包装食品如何定性处理 宁波市工商局余姚分局 徐光辉 宋军科  一、简要案情 2013年4月，职业打假人徐某向余姚工商分局投诉，称其在余姚市大隐镇某超市购买的“厨兴香酥鸡腿”等预包装食品包装上无营养成分表，违反《食品安全法》相关规定，要求工商部门依法查处并由经营者赔偿损失。该分局经调查查明，上述预包装食品系超市于2013年1月至2月间进的货，进货渠道正规，超市能提供这些食品的进货票据。食品标签上确实未标示营养成分表等营养标签，生产日期都在2013年1月1日以后，尚在保质期内。超市经营者自述并不知道预包装食品应当标示营养标签。 二、意见分歧 第一种意见：涉案食品标签违法，应对超市进行处罚。理由：《预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）已于2013年1月1日起实施，是强制执行的食品安全国家标准。按照该标准，2013年1月1日以后生产的预包装食品，凡直接提供给消费者且不属于豁免强制标示范围的，均应当标示营养标签。涉案食品符合上述条件，但未标示营养成分表，违反《食品安全法》第四十二条第一款第（九）项规定，属于《食品安全法》第二十八条第（十一）项规定禁止生产经营的食品。依据《食品安全法》第八十六条第（二）项规定，应当对经营该食品的超市进行处罚。 第二种意见：涉案食品标签合法，不应对超市进行处罚。理由：《食品安全法》第四十二条并未将营养成分表列入预包装食品标签应当标明的事项，仅规定“专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”应当标明主要营养成分及含量。《预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）关于营养标签的规定中，也仅对“特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品”提出强制性标示要求。而《预包装食品营养标签通则》规定“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明”，可以理解为当标示营养标签时才适用该标准，也未提出强制性要求。因此，涉案食品并未违反现行法律法规和食品安全标准，超市并无违法事实。 第三种意见：涉案食品标签违法，但无需对超市进行处罚。虽然《预包装食品营养标签通则》并未出现“适用于直接提供给消费者的预包装食品”的表述，但从卫生部官网关于该标准的问答及该标准实施后的相关新闻来看，这一点毋庸置疑。因此，涉案食品标签违法。但是，预包装食品标签由生产厂家制作，标签违法是生产厂家的责任。超市在进货时已经履行了索证索票等查验义务，经营中并无过错。按照过罚相当原则，责令其改正，由其承担退货等民事责任即可，无需实施行政处罚。 三、评析意见 本案产生意见分歧，主要缘于对《预包装食品营养标签通则》的适用范围和对食品违法行为的归责原则存在不同理解。相比较而言，笔者更赞同第一种意见。 （一）《预包装食品营养标签通则》对直接提供给消费者的预包装食品普遍适用。《预包装食品营养标签通则》中关于适用范围的表述，不像《预包装食品标签通则》那样清晰明了，容易产生歧义，算是标准制订中的一个瑕疵。理解时，应当联系该标准前后条款，结合标准制定目的背景、相关制度衔接等因素综合考量。该标准规定，营养标签是预包装食品标签的一部分，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称，营养标签应标在向消费者提供的最小销售单元的包装上，生鲜食品等七类预包装食品豁免强制标示营养标签。将这些规定联系起来，应当认为该标准普遍适用于向消费者销售的预包装食品。该标准是在我国食品安全管理有了一定基础、食品健康问题引起更多关注的背景下，为指导公众合理选择食品，促进膳食营养平衡，降低慢性非传染性疾病风险而发布实施的，是对2007年卫生部《食品营养标签管理规范》的替代和发展，是对《食品安全法》、《预包装食品标签通则》的补充和完善。从上述因素分析，也应当认为标示营养标签是对上市销售的预包装食品的普遍强制。卫生部《〈预包装食品营养标签通则〉问答》载明，“直接提供给消费者的预包装食品，应按照本标准规定标示营养标签（豁免标示的食品除外）……”，这是对该标准适用范围更清晰、更准确的表述。食品安全标准并非正式的法律渊源，充其量属于规范性文件。卫生部作为该文件的制订发布部门，对于文件具体应用问题作出的解答，属于有效解释，可以在执法中作为参考。 （二）无营养标签的预包装食品因不符合食品安全标准而违反《食品安全法》的规定。根据《预包装食品营养标签通则》相关定义和规定，营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。其中，营养成分表因载有食品能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值的百分比等强制标示内容，因而是营养标签的必备内容。从该标准豁免条款来看，豁免强制标示营养标签的预包装食品主要包括：营养素含量波动较大的，如生鲜食品、现制现售食品；包装表面积小无法标示的食品；食用量小对机体营养素摄入贡献较小的食品，如饮料酒类、包装饮用水等。结合案例，涉案食品属于直接向消费者销售的预包装食品，在该标准实施后生产，却未标示营养标签的必备内容，只要查实不属于豁免强制标示的范围，便可认定不符合该标准要求。对此，无需检验机构专门检验，行政机关即可认定。《预包装食品营养标签通则》属于食品安全国家标准，按文义解释，也就属于《食品安全法》第二十八条和第四十二条第一款兜底条款中所指的“食品安全标准”。分析上述法条，第四十二条是在第二十八条的基础上，对预包装食品标签问题作出的更加具体的规定，作为本案的定性依据更为恰当。 （三）经营者能够提供进货票据不能免除行政处罚。《食品安全法》第三十九条第一款规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。”《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款规定：“销售者必须……验明产品合格证明和产品标识……应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件。”从上述规定来看，食品经营者的进货查验义务并不止于对进货渠道的审查和进货票据的索取。本案中，超市必定无法提供涉案食品合格（包括标签合格）的检验报告，说明并未完整履行进货查验的法定义务，经营行为存在一定过错。退一步讲，即便超市完整履行了义务，但客观上依然实施了“经营标签不符合《食品安全法》规定的食品”的违法行为，根据《食品安全法》第八十六条第（二）项的规定，仍然应当对其实施处罚。这可以算是严格责任原则在食品安全管理领域中的具体应用。按照这一归责原则，主观过错并非行政处罚的构成要件。当然，在实施处罚时，主观过错及过错大小应当作为自由裁量时考虑的因素。结合案例，还应当考量超市是否符合《行政处罚法》等法律法规规定的可以免予处罚或者减轻、从轻处罚的情形，并依法进行裁量，以确保处罚公正合理。 |
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