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各种PPP模式类型之特点分析

2015-08-18  richard407
  
各种PPP模式类型之特点分析
  PPP模式是一个极其广泛的概念,如前所述,PPP包含的实现形式多达数十种之多,世界银行、欧盟等多个国际机构均对PPP模式有具体的分类和研究,结合中国的国情,我们在研究PPP模式的时候一般将其分为三大类:外包类、特许经营类及私有化类。每一个大的类型下面,我们又有不同的项目实现形式。故此,PPP模式的分类广泛决定了其在应用过程中的特点各异。如何选择适合自己项目特点的PPP模式就要对其不同特点进行分析。
  外包类
  外包类PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。
  通常,外包类PPP项目包含模块式外包和整体式外包两种主要类型。其中模块式外包又划分为服务外包和管理外包两种形式;整体式外包分为设计-建设(DB)、设计-建设-主要维护(DBMM)、经营与维护(O&M)、设计-建设-经营(DBO,俗称交钥匙)等多种形式。
  表1 外包类PPP模式的主要特征
  
  特许经营类
  特许经营类PPP模式是当前中国轨道产业中,讨论得最为广泛的一种模式。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。作为一种风险共担、利益共享的模式,该模式下,政府能控制轨道交通这种准公益项目的所有权,又能提高服务水平,因此,收到政府和私营部门的极大关注。
  专家认为,在特许经营类PPP模式下,根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留,因此一般存在使用权和所有权的移交过程,即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
  特许经营类PPP主要有TOT及BOT两种实现形式,另外,与DB模式相结合,特许经营类PPP还包括DBTO、DBFO等几种类型。根据不同的实现途径,在TOT模式中,还可以分为PUOT和LUOT两种类型,;在BOT模式中,可以分为BLOT和BOOT两种类型,两者的区别是在建设完成后是通过租赁还是通过特有拥有的方式获取项目经营权。
  表2 特许经营类PPP模式的主要特征
  
  从表2中可以看出,特许经营类PPP模式可以有诸多的实现形式,根据不同的实现形式,政府及私人部门需承担不一样的责任与义务,与此相对,各种类型的PPP模式也因此有了不一样的优点及缺点。
  如在BOT模式中,由于该模式能使得私人部门获得长时间的经营收益,因此,对私人部门来说具有极强的吸引力,而且,项目的成本相对稳定,更多的风险转移大大刺激了私人部门采用全项目生命周期的成本计算方法,因此,对于轨道交通建设有诸多优势。
  但不可否认的是,该模式也有显而易见的劣势。如,BOT模式有可能与规划及环境的要求相冲突;设施可能在经营和管理的成本上涨时,转让给政府;政府可能丧失对资本建设和运营对控制权;与其他模式相比,结构更为复杂,合同的达成需要更多时间;该模式要求建立合同管理及项目运营监管体系;如运营者运营不利,公共部门需重新介入项目运营,增加了成本等。
  再比如在TOT模式中,由于该模式是针对老旧公共设施,因此对将来的城市轨道交通升级改造过程中具有很重要的参考价值。在TOT模式下,政府不用为公共设施的扩建和更新提供资金上的投入,节省了政府的开支并使得公共项目的建设速度和效益得到了提升。但该模式的劣势也不得不引起政府关注。首先是,由于再次更新的实施不包括在契约中,这便为新添加设施的建设和运营带来困难;其次是变更契约可能增进成本和费用;第三是政府需要比较复杂的契约管理程序。
  私有化类
  顾名思义,私有化类PPP是公共部门与私人部门通过一定的契约关系,使公共项目按照一定的方式最终转化为私人部门的一种PPP模式。私有化类PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
  在私有化类PPP模式中,根据私有化程度不同可以分为完全私有化和部分私有化两种。根据实现途径的不同,完全私有化可以通过PUO和BOO两种实现途径;而部分私有化则可通过股权转让等方式显示私有化程序。
  表3 私有化类PPP模式的主要特征
  
  在私有化类型PPP模式中,因为面临着对公共基础设施控制权的丧失,因此,在轨道交通中进行完全私有化,目前在中国依然有很长的路要走,但在城市轨道交通中实现部分私有化,不仅可以降低政府的财政压力,而且可以发挥私人部门的技术及资金优势,在轨道交通的建设中有着很大的操作空间。
  如通过与私人部门合资兴建城市轨道交通线路,公共部门可以利用私人部门的技术、资金优势,而且还可以从私人部门那里获得建设和经营的先进经验,对于公共部门来说,无疑具有很大的诱惑力。但因为部门私有化一般要求政府出于控股地位,难免在实际的运营过程中影响城市轨道交通中的决策效率,进而影响其服务水平和经营效率。

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