样本
“三证合一”规范化发展，首先要有制度依据，需加快顶层设计和制度建设。
2014年6月，国务院颁布《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出由工商总局和中央编办牵头探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”的登记制度，强调简化手续以放宽市场准入进而完善市场监管体系、维护市场正常秩序。目前，该制度尚处于探索期，本文以北京市的实践为样本，探讨该制度尚待研究的问题，以及完善措施。
推进“三证合一”，技术上难以一步到位，“三证联办”和“一证三码”是最终实现“一照一码”的桥梁。
从2014年以来，北京各区开始实施“三证合一”制度。其中，朝阳区、昌平区、丰台区、平谷区、海淀区和东城区采取“多证联办”模式，通州区、西城区推行“一照三号”模式，石景山区是“一照一号”的试点地区。本文以朝阳、通州和石景山三个区为例。
朝阳区推行“一口受理、多证联办”审批服务制度，将营业执照、组织机构代码证、税务登记证办理纳入“一窗办理”，统一受理，统一发放。申请人在服务窗口填写《多证联办申请表》，提交相关审批材料，缴纳所需费用，企业提交的材料便开始在质监、税务、统计、工商和公安等部门内部流转审批，在规定时限内办理印章刻制、组织机构代码证和税务登记证等，登记受理4个工作日后，企业便可一次性领取工商营业执照、企业公章、组织机构代码证和税务登记证等证件。这一流程减少了企业注册办理各类证照文印的时间成本，实现了便捷准入。
通州区将工商注册号、组织机构代码、税务登记号统一记载于工商营业执照，实现了企业设立登记申请材料“一口进”，证、照、章“一口出”。申请人递交申请4个工作日后，就可在同一窗口一次性领取载有税务登记号、组织机构代码号的多功能工商营业执照。这一模式实现了“一表申报，一口受理，一窗发证”的便捷登记流程，审批时间缩短，给企业带来较多便利。
石景山区开展“三证合一、一照一号”审批服务，采取“工商注册号+组织机构代码”的方式设置24位登记号，不再另行核发组织机构代码证、税务登记证和统计登记证。试点启动网上申报和审批平台，公司登记全流程网上办理，并推出了“双向寄递”服务，申报材料、营业执照等都可以寄递，真正实现了办理“三证合一”执照申请人与政府部门“零见面”，大大提高了审批服务效率，将有助于加快实现整个北京市的“三证合一”制度。
问题
由于缺乏先期经验、体制模式化等，“三证合一”在经历一年多的成长之后仍然步履维艰。
制度跟进慢。目前，针对“三证合一”仍缺乏明确的中央顶层设计。《国家税务总局关于推进工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”改革的若干意见》（税总发〔2014〕152号)虽然原则要求加强部门间协作配合，但没有相应的法律规范做支撑。从北京市情况来看，石景山区不久前发布的取代15位的24位新登记号未明确规定数字含义，没有条文对此进行技术规范。北京市“三证合一”改革试点目前新旧措施同时存在，“三证三号”的旧制度依然运行，未规定将其部分或全部废除，没有针对大量存量户的相关举措。双系统运行无疑会增加相关部门的工作量。此外，“三证合一”被明确为商事制度改革，其对象仅为新设立的企业，社团、个体户等组织被排除在外，范围太过狭窄，不利于社会经济组织的一体化运行。
信息处理乱。信息数据处理难题将使“三证合一”改革效率大打折扣。“三证合一”制度涉及各地国税局、地税局、工商和质检等主要部门，每个部门都有自己相应的信息库和档案部门。以北京市为例，除了石景山区使用相对一致的信息化系统外，其他区县并不具备信息共享平台，申请人仍然需要现场办理登记注册等手续。由于没有统一的数据共享机制，各部门数据采集存在大量重复工作，多项数据需多次录入。并且，部门之间信息不对称导致采集数据不一致，体制漏洞刺激企业的投机行为。
部门协调难。推进“三证合一”的关键问题在于部门职责利益划分。在推进“三证合一”进程中，缺乏整体配套措施，各部门硬件设施、软件系统不兼容，导致数据交接不顺畅。各部门从各自角度出发解读政策，对“三证合一”的不同认识或将阻碍改革进程。例如，有些部门认为不能取消相关证、号，有些部门则认为三证统发即“三证合一”。部门、区域行动不一降低了跨部门、跨地区之间的认可性，甚至会影响银行等其他组织的认同，导致一体化行动无法继续。
建议
目前，“三证合一”发展尚不成熟，结合北京市具体实情，建议从以下几方面入手，进一步完善“三证合一”工作。
让制度跟上实践。“三证合一”规范化发展，首先要有制度依据。应加快顶层设计和制度建设，确立针对“三证合一”的法律、法规，确保从流程到处罚措施都在法律、法规框架内依法推进，保证制度跟得上实践。例如，制定严格的流程规范，加强监管，强化风险管控，确保“三证合一”制度安全高效运行。简化税务登记事项，出台进一步规范和简化税务登记事项的意见。废除旧制度，对存量户重新换证或采取过渡措施对其信息进行平移等。
让信息真正共享。资源共享是实现一体化发展的必要条件，构建跨部门信息传递与数据共享的保障机制尤为必要。政府应加大对信息化的投入，按照统一标准改造升级信息管理系统，实现互联互通、信息共享。搭建统一的数据交换平台，加强数据信息库建设，搞好各类数据统计和指标细化工作，实时掌握市场主体登记情况，定期分析数据指标，确保企业基础信息、信用信息等其他相关信息在政府部门之间广泛共享并得以有效运用。积极推进“三证合一”申请、受理、审查、核准、公示和发照等全程电子化登记管理体系的建设，形成区域乃至整个国家信息网，最终实现“三证合一”网上办理。
让部门职责优化。“三证合一”要求部门之间高度协作，这就需要规定部门之间的权限和职责，最终实现利益共享。应对部门分工，确定主导部门以及“三证合一”的流程、工作内容、监督检查和违法处罚等具体事项。整合不同部门职能，减少部门之间职能重复性，比如将登记工作统一到税务机关，因为办理了税务登记，企业纳税等问题都可以迎刃而解。建议由同级政府协调部门之间的分工和权限，指导同级工商局、质监局和税务局协同办理、统一发放证照，减少部门博弈带来的消极影响，优化职责和利益分配，实现利益共享。
作者：首都经济贸易大学教授
