民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家做主权利的一种基层政权形式，是解决我国散居少数民族问题的一种较好的政治形式，是民族区域自治制度的一种必要补充形式。
从上世纪50年代初期的民族自治区到民族乡，从上世纪50年代后期民族乡改为人民公社，再到上世纪80年代初期民族乡的恢复和建立，新疆民族乡的建立和发展经历了比较曲折的过程。
截至2012年，新疆共有民族乡42个，分布在11个地、州，29个县（市），人口33.97万人，占全自治区总人口的1.51%，其中有少数民族27.03万人，占民族乡总人口的79.58%。
为了更好地促进民族乡经济社会发展，1993年，国务院颁布了《民族乡行政工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》颁布实施以来，新疆的民族乡经济社会发生了哪些变化？在新形势下如何进一步探索民族乡发展的新途径，推进民族乡经济社会科学发展？
围绕这些问题，新疆维吾尔自治区人大和自治区民委（宗教局）联合组成民族乡工作专题调研组，于2013年4月29日至10月12日，先后赴喀什、阿克苏、哈密、塔城地区，伊犁哈萨克自治州、巴音郭楞蒙古自治州、昌吉回族自治州所辖县（市）的32个民族乡进行了专题调研，实地考察了民族乡村民委员会、农牧民安居工程、各类企业和合作社、养殖和种植基地、医院（卫生室）、学校、幼儿园、文化站（室）及农牧民家庭，与各族群众和基层干部进行了广泛接触和交流，比较全面地了解了新疆民族乡经济社会发展情况，总结了新疆贯彻《民族乡行政工作条例》取得的成就，指出了目前民族乡存在的突出问题和特殊困难，并分析了产生这些问题和困难的原因，提出了民族乡科学发展的对策建议。
［观察］
民族乡建设成就
1.综合经济实力得到一定程度的增强。《条例》颁布实施20多年来，新疆的42个民族乡同其他乡镇一样实现了经济较快发展，经济实力得到一定程度增强，扶贫开发工作成效显著，民族特色旅游业等发展势头良好。2012年，民族乡实现国内生产总值75.57亿元，乡均1.80亿元，全年实现农林牧渔业总产值39.49亿元，比上年增长6.3%；农作物播种总面积157.88万亩，较上年增长22%；其中粮食播种面积91.06万亩，较上年增长8%，粮食总产量63.51万吨，增长7.8%。实现国内生产总值 1亿元以上的民族乡有25个，其中，乌鲁木齐市米东区柏杨河哈萨克族乡达到6.71亿元。
2.公共基础设施日趋完善。2010年，42个民族乡的246个行政村中，有246个村已通公路、通电，有191个村通了自来水，有240个村通了电话。
3.社会事业取得一定进步。民族乡基础教育实现了“普九”目标，截至2012年末，民族乡共有中小学91所、教学点14个，在校生35091名，幼儿园50所，其中有语言文字的建乡民族双语幼儿园25个，适龄儿童入学率和巩固率达100%； 各乡镇图书馆、文化站配备了专兼职干部，42个民族乡有42个文化馆、246个农村书屋（文化站）；农村三级卫生保健网建设情况良好，42个乡镇现有卫生院42个，246个行政村都建有卫生室，99.7 %以上的农牧民参加了合作医疗。
4.农牧民人均收入明显增加。2012年底，42个民族乡农牧民人均纯收入8249.69元，高于自治区农村居民人均收入。农牧民人均纯收入1万元以上的民族乡有19个，8000元以上、1万元以下的9个，5000元以上、8000元以下的7个，3000元以上、5000元以下的5个，1000元以上、2000元以下的2个。在农牧民总体收入中，非农业收入比重明显增加，主要包括农牧民家庭经营的第二、第三产业收入和乡镇企业、个体私营企业、转移劳动力等工资性收入。
5.民族文化的保护、传承和发展得到重视。有些民族乡建了小型民族民俗文化博物馆，举办了各类传统体育运动会和旅游文化节，吸引了大量游客。鄯善县东巴扎回族乡被确定为少数民族特色村寨保护试点，通过国家民委资金的扶持，该乡积极发掘民族歌舞文化，发展旅游业，促进了经济发展和农牧民增收。乌苏市塔布勒合特蒙古民族乡通过每年定期举办传统的蒙古族赛会等活动，弘扬了民族文化，吸引了广大游客。泽普县布依鲁克塔吉克民族乡新建了塔吉克民族文化广场、乡农贸市场、美食一条街、文化手工艺品超市等，实施道路硬化、环境美化及各项配套设施建设，初步建成了塔吉克民族特色文化旅游小城镇，带动了旅游业的发展。
6.少数民族各项权益依法得到保障。自治区及各地认真贯彻《民族区域自治法》和《民族乡行政工作条例》，民族乡少数民族政治权利得到保障，民族乡主体民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务的权利得到实现，风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到不断巩固和发展。
7.少数民族干部队伍建设成就显著。42个民族乡的乡长、大部分乡人大主席团主席均由建乡少数民族担任，按照《民族区域自治法》规定，对民族乡的少数民族干部、专业技术人员的培养、培训都列入了县（市）人才发展规划，建立了少数民族后备干部库，少数民族干部队伍不断发展壮大。到2012年底，全自治区民族乡干部总数1512名，其中建乡民族领导干部504名，少数民族干部施展才华的平台得到拓展。
［分析］
面临问题和困难及其原因
1.经济发展滞后，群众收入较低。2012年，新疆维吾尔自治区有9个民族乡的人均纯收入低于自治区平均水平（6442元），其中温宿县博孜墩柯尔克孜民族乡、阿克陶县塔尔塔吉克民族乡农牧民的人均纯收入只有1524元、1964元，远远低于国家规定的贫困线2300元。部分民族乡人均收入达不到地、县（市）的平均水平，不少农牧民没有完全解决温饱问题，有的只能依靠政府的最低生活保障金和救助金来维持基本生活。
分析其原因，主要有以下方面：一是民族乡产业结构单一，发展后劲不足。民族乡大多地处边远山区、牧区或高寒地区，农畜产品加工业滞后，科技含量低，自然经济、半自然经济仍然占主导地位，缺乏新的经济增长点。二是乡镇企业和非公经济发育不足。民族乡的乡镇企业大多规模小、市场竞争能力差，受到地理环境制约，难以形成集聚效应。三是生产经营较粗放。民族乡的农牧业生产经营方式转变缓慢，与集约化、规模化、专业化的现代生产经营方式差距较大。四是乡政府财政困难，欠债严重。一方面，由于民族乡大多在牧区、山区或边境地区，县级或县级以上的政府财力相当薄弱，对民族乡的支持十分有限。另一方面，乡政府承担了大量社会管理、服务和基础设施建设的任务，收支不平衡导致资金缺口很大。五是劳动者素质不高，人力资源缺乏。一方面，文盲、半文盲在民族乡普遍存在，相当一部分村组干部也只有初小文化程度。另一方面，有劳动能力的青壮年和有技能的人员大量外出打工，留守群体大多观念陈旧，宁可固守低效益的传统种植业、养殖业，也不愿向具有价格竞争优势的高效农产品转型，难以形成规模效益，造成了农牧业生产的恶性循环。
2.基础设施建设落后，基本的公共服务体系不健全。大多数民族乡地理位置偏僻、自然环境差、气候恶劣、缺水干旱、土地贫瘠、交通不便，抵御自然灾害的能力差，水、电、路、通讯等基础设施普遍落后或严重老化，严重制约了经济发展和农牧民增收。有些民族乡行路难、饮水难、看病难的问题依然十分突出，尤其是乡村道路、牧道、农业水利、农田防护林等建设滞后，有些乡村虽然通了公路，但相当一部分通村公路质量不达标，遇到下雨或下雪天气就无法行车，给人们的生产生活带来极大的不便。
导致上述问题的原因主要有：一是乡村级集体经济弱。费税改革以后，国家取消了农业税、农民义工等，乡村经济收入主要依靠财政转移支付，民族乡无力解决乡村两级基础设施建设的问题。二是项目配套资金无法解决。除由自治区民委提供的少数民族发展资金以外，开展其他项目都需要一定比例的配套资金，有的民族乡由于无法解决配套资金而只能放弃一些项目。
3、民族乡社会事业发展滞后，满足不了群众的需求。教育方面，一是撤点并校带来农牧区孩子上学困难，尤其是上寄宿制学校产生的交通费、伙食费以及家长在县城的租房费等加重了农牧民的生活负担；二是民族乡农牧区学校教师队伍建设滞后，表现在教师编制不足、结构不合理、流失严重，尤其在开展双语教学的中小学，还缺少大量合格的双语教师，教师队伍断层，缺乏骨干教师，影响学校发展和正常教学。文化方面，一是许多民族乡公共文化体系不健全，文化基础设施投入严重不足，人均文化事业费很低，远远满足不了民族乡村群众的基本文化需求。二是文化站（室）专业人员少，且流失严重，使少数民族传统文化传承和文化活动的开展十分困难，无法为群众提供文化服务。医疗卫生方面，乡村级卫生院（室）医疗设备简陋，医疗人员专业技术短缺，水平低，无法满足群众看病就医的需要，看病难仍是当前农牧民的一大难题。科技方面，民族乡农牧民文化科学素质低，思想保守，观念陈旧，很难接受新的事物，通过掌握科技实用技术改变生产生活方式的能力较差。当地缺乏科技培训手段，影响了农牧业依靠科技发展的进程。
4.干部人才队伍建设滞后，乡村基层组织建设有待进一步加强。一是民族乡普遍存在少数民族干部总量偏少、比例偏低，特别是建乡民族干部比例偏低等现象，达不到《条例》规定的要求。如塔城市阿西尔达斡尔民族乡机关一般干部中，仅有一名达斡尔族干部。民族乡下属的事业站所少数民族业务骨干专业人才很少，有些站所没有一个少数民族专业技术人员。二是民族乡本土化干部数量减少。在招聘公务员时，由于多种原因，本地少数民族干部很难进入公务员队伍，外地招聘来的干部不安心工作，思想不稳定。大部分站所聘用其他地方专业人员，定向培养的本乡专业人才很少。三是干部知识结构不合理，缺少理工、农科人才，特别是缺乏懂经济和社会管理的人才。四是缺乏有效的激励保障机制。民族乡普通干部的待遇较低、工作量大。由于报酬较低，再加上乡干部提拔晋级很难，导致了干部工作积极性不高，队伍不稳定。五是对民族乡干部队伍建设缺乏培养培训的中长期规划，对年轻的后备少数民族干部培养缺乏系统的教育和培训机制，缺乏交流、挂职锻炼的平台，这在一定程度上影响了少数民族干部视野的拓宽和工作方式、方法的创新。六是在基层组织建设方面，民族乡基层组织党员干部队伍的作用发挥得还不明显，自身建设上还存在党员干部思想观念落后，缺乏锐意进取的内在动力；党员自身素质偏低，缺乏带领群众致富、加快发展的能力；工作方法简单，缺乏深入群众的工作作风等问题。
5.《条例》执行中存在的问题。有些民族乡所在地州、县（市）对实施《条例》的主体不清楚，对国家为什么要设立民族乡认识不够深刻，在实际工作中，存在把民族乡等同于一般乡镇对待、对民族乡没有差别化政策和资金支持的情况，许多民族乡干部抱怨道：民族乡与其他非民族乡只存在“一个牌子”、“一个印章”、“一个乡长”的区别。此外，各地还反映《条例》的一些内容已不适应时代发展的需要，不少条文内容比较笼统，没有具体的量化要求，自治区也没有具体配套的法规措施，以致在实际执行中弹性很大，难以落实到位。例如《条例》第4条规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”由于是“尽量”配备，因而给民族乡的干部配备带来随意性，难以做到合理配备。又如第8条规定：“民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力，乡财政收入的超支部分和财政支出的结余部分，应当全部留给民族乡周转使用。”而据调查，当前民族乡的上一级政府在编制财政预算时很少给民族乡安排机动财力，与一般乡没有什么区别。由于财政体制改革后，已经不存在“财政包干体制”下的“超收”和“结余”，加之财政增收的软化和财政增支的刚化，使不少民族乡的财政越来越困难。再如第9条规定，信贷部门“对民族乡用于生产建设……的贷款给予照顾”。目前，经过改革，信贷走向市场，各专业银行纷纷撤销县级支行，民族乡已很难得到信贷部门的优惠照顾。第10条关于减免税的规定，也由于税制改革，国税部分地方没有减免权，地税部分则因县乡财政困难而无法减免，因而形同虚设。此外，2001年修改的《民族区域自治法》已颁布实施，《条例》中有一些条文与该法的规定不协调。
6.边境居民补贴亟待落实。42个民族乡大部分都在新疆边境县（市），有一部分牧民仍承担着守边任务。虽然在《新疆边境扶贫扩大试点规划》中明确规定：“对长年坚守守边任务的农牧民要给予生活补助。”但这项政策在落实中，边境居民受惠面较窄，一是补贴标准较低，二是还有一部分边境居民长期守边，却没有列入享受边境居民补贴的范围。
［对策建议］
推动民族乡科学发展
1.顶层设计与“摸着石头过河”相结合。在顶层设计方面，一是建议有关部门编制民族乡经济社会发展中长期规划，从经济、政治、社会、文化、教育、科技、生态环境等方面入手，为民族乡的全面发展架构框架体系，使之成为各级党和政府及民族工作部门工作的一个新抓手；二是建议成立“民族乡跨越式发展协调小组”，加强对民族乡经济、政治、社会等工作的领导和协调；三是建议召开全国民族乡工作会议，重点研究民族乡经济、政治、社会科学发展的战略、方针、政策和工作思路。在 “摸着石头过河”方面，建议由国家民委牵头，相关部委参与，各省、自治区确定若干个发展程度不同的民族乡，进行2至3年的民族乡科学发展试点工作，取得成功经验后在全国推广。
2.修订完善《民族乡行政工作条例》。建议自治区以适当的方式和渠道向国务院提出对《条例》进行修改、补充、完善的建议，进一步明确民族乡的性质、特点、地位和实施主体，使之适应科学发展的要求，为民族乡开展工作提供法律依据。同时，根据《条例》第22条之规定，建议自治区人民政府制定《条例》实施办法，结合新疆各民族乡的特点和实际情况，制定更加切合实际、便于操作、有针对性的扶持政策，为民族乡科学发展提供法律保障。
3.设立民族乡发展专项资金。建议国家、自治区设立民族乡发展专项资金，进一步加大对民族乡的财政转移支付力度，明确转移支付比例及额度，同时在政策、项目、技术等方面给予充分的扶持和帮助。尤其在加快社会主义新农村建设、城镇化建设中，加大对民族乡基础设施建设的投资力度。此外，建议取消民族乡各类项目的配套资金，各类银行贷款在民族乡发展中给予特殊扶持政策。
4.加强民族乡干部队伍建设。一是建立民族乡村干部定向培养机制，通过单独组织入学考试、推荐上大学、定向招生、定向分配、下达专项指标等多种途径，吸收和录用优秀少数民族干部，扩大民族乡少数民族干部的来源。建议在自治区确定5至7所高校设大专班，面向民族乡的高中生和复转军人招生。二是培养选拔民族乡本土化、“永久牌”少数民族干部和专业技术人员。建议自治区、各地、州在招录公务员和招聘专业技术人员时，继续对民族乡倾斜，给予特殊、灵活的政策，通过划定比例、单列职位等办法，确保一定数量的少数民族考生进入民族乡公务员和事业单位干部队伍。三是建立和完善激励机制，创造良好的工作、生活环境，采取更加优惠的政策和灵活多样的措施引进人才、留住人才，稳定民族乡干部和科技人才队伍。建议建立乡镇艰苦边远地区津贴补贴制度，并由上级人民政府财政予以统筹保障；解决乡镇干部培训费、差旅费、交通费和探亲费等问题；解决艰苦边远民族乡干部住房难、家属就业难、子女就学难等问题。四是建立民族乡与经济相对发达省市乡镇干部之间的互帮互助制度。让发展相对落后的民族乡干部到经济相对发达地区挂职锻炼、交流学习、开拓视野、更新观念，尽快提升自身素质；同时，也让发达地区干部到落后地区进行帮扶，带去好的经验做法。五是建立民族乡干部交流轮岗制度，加大少数民族干部交流轮岗的力度。可在西部和东部的民族乡之间开展交流和轮岗，也可在本地不同情况的民族乡进行轮岗，使少数民族干部在不同岗位的实践中积累经验、尽快成长。六是建立少数民族后备干部人才培养库。把对少数民族后备干部的培养、选拔纳入后备干部队伍建设的总体规划，建立少数民族后备干部中长期培养计划。
5.条件成熟的民族乡可考虑撤乡建镇。民族乡撤乡建镇，顺应了工业化、城镇化的发展趋势，有利于第二、第三产业的发展、有利于招商引资，有利于获得更多政策的支持和经费投入。因此，条件成熟的民族乡应考虑按法律程序进行撤乡建镇。建议国家、自治区出台相应的鼓励和扶持政策，引导民族乡合理撤乡建设。
6.打好民族文化牌。民族乡作为挖掘、保护、传承民族文化的前沿阵地、主战场，要认真贯彻《国务院关于进一步发展和繁荣少数民族文化的意见》，打好民族文化牌，做大做强民族文化产业。要注重对濒危的民族文化项目进行抢救、保护，对民族文化的传承人要给予扶持。要积极探索民族文化与旅游发展、经济发展结合的新路子，让民族文化成为积极推动民族乡发展的重要推手，同时，也为民族乡基层组织建设注入丰富的精神文化内涵。
