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“BOT＋政府补助”：能否有效打动社会资本？ 近日，《四川省高速公路“BOT+政府补助”项目实施办法（试行）》印发并正式施行。此前，四川省首个高速公路PPP试点项目——成都“三绕”德阳至都江堰高速公路，已完成BOT招商并确定投资人。该项目将获中央资金补助。 作为全国交通运输行业首批PPP（政府与社会资本合作）试点省份之一，四川将如何推行PPP？传统BOT不行了？“BOT+政府补助”方式出台的背后，是传统的BOT招商模式面临的现实挑战。 四川高速公路建设投资市场的开放程度高。2007年，四川首条BOT高速公路——乐宜高速开建。截至目前，以BOT模式建设的高速公路项目达36个、总里程约3600公里，约占全省一半，吸纳社会资金3248亿元。在建的19个高速公路项目中，有14个是BOT项目。 但并非所有高速公路都是BOT项目。已经通车的雅西高速、在建的雅康高速和汶马高速，均采取政府投资还贷的方式建设。这些高速公路桥隧比高，每公里建设造价约1.6亿元，远高于BOT项目约8000万元的平均值。 根据规划，到2030年全省高速公路规划里程1.2万公里，约是目前通车里程的2倍。随着高速公路建设全面推向盆周山区和民族地区，投资额度大、经济效益低、投资回收期长的项目将越来越多，仅靠BOT招商，无法有效调动社会资本的积极性。PPP将如何推行？ 省交通运输厅相关负责人介绍，关于BOT、“BOT+政府补助”四川省都已出台相应的管理和实施办法，“BOT+政府股权合作”的实施办法正在拟定中。届时，四川省高速公路的PPP模式在制度层面将得以完善。 哪些项目适合BOT、哪些项目适合“BOT+政府补助”或“BOT+政府股权合作”呢？省交通运输厅外经处处长王茂奎表示，市（州）政府是高速公路项目实施主体，各市（州）根据高速公路项目的经济效益等实际情况来确定。 不同的实施方式，评标方法也有所不同。比如，BOT中，采用最短经营期限法，经营年限是最核心、最关键的竞争要素，谁的经营年限最短就谁中标。“BOT+政府补助”针对的是经营效益不太好的项目，因此固定了收费年限（以法定允许的最高收费年限为准），在用足现有收费期限政策的基础上，根据政府补助资金来源差异，分类建立最低政府补助资金法、最低基价收费法和最高项目资本金法等三种评标方法。谁需要政府补助越少、谁收取车辆通行收费基价最低、谁出的项目资本金最高，谁就中标。 名词解释 根据国家和省出台的相关政策，四川省把高速公路建设领域的PPP模式确定为三种实施方式：BOT、“BOT+政府补助
”、“BOT+政府股权合作”，分别适用于经济效益好、经济效益不好但通过政府补助能达到收支平衡或微盈利、经济效益差的BOT项目。 BOT：由政府以公开招标方式选择社会资本，投资人自主经营、自负盈亏，自行承担项目风险。“BOT+政府补助”：由政府给予一定资金补助用于项目建设，政府资金不占股、不分红，社会资本自行承担项目风险。“BOT+政府股权合作”：由政府资金持有的投资人和社会资本共同履行出资人责任，风险共担、盈利共享 四川平台公司在建项目后续融资可用PPP模式 对于地方政府融资平台公司在建的项目中，有一定收入的公益性项目，将优先采取PPP（政府与社会资本合作）模式解决其融资需求问题。日前，四川省政府办公厅发出通知明确，根据平台公司在建项目的情况不同，分为经营性项目、有一定收入的公益性项目、无收益或低收益的公益性项目等三类，并分别提出办法，以解决其后续融资问题。 过去，中央不允许地方政府发行债券，地方政府依靠建立平台公司向银行等金融机构融资，用以基础设施建设，形成了政府性债务，这些债务并未纳入财政预算进行管理。今年起实施的新《预算法》规定，全面剥离平台公司的政府融资功能，并允许地方政府自主发行债券。这种情况下，盲目停止为在建项目贷款，可能会造成更大的资金浪费。 为妥善处理平台公司在建项目的融资问题，通知明确，平台公司在建项目中，对于经营性项目，应由平台公司按照市场化方式自行落实后续资金来源；对于无收益或低收益的公益性项目，应将后续融资需求纳入政府预算管理，通过预算安排或使用地方政府债券解决；而对于有一定收入的公益性项目，适宜采取PPP模式的，要优先采取PPP模式解决在建项目融资需求问题。 财政部：要形成符合中国国情的PPP发展模式 财政部副部长史耀斌在“湖湘财政论坛——2015PPP国际论坛”上强调 财政部副部长史耀斌 在当日于长沙举行的“湖湘财政论坛——2015PPP国际论坛”上，史耀斌指出，作为一个新事物，PPP模式复杂程度高，专业性强，对于政府部门的能力建设提出了更高的要求。推广PPP模式，要加强顶层制度设计，避免PPP模式走偏和变异；要因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，形成符合中国国情的发展模式。 湖南省副省长张剑飞致辞称，推广PPP模式，是保持稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险综合平衡的重要手段。湖南将脚踏实地、蹄疾步稳，在营造环境、规范运作上下功夫，助推更多PPP项目落地，尽快形成可复制、可推广的实施范例。 亚洲开发银行副行长张文才、世界银行专家陶菲克·霍克发表主题演讲，分别介绍了亚行和世行支持中国PPP项目的措施。 湖南省财政厅厅长郑建新表示，湖南正驶入PPP快车道，省委省政府、各级财政部门高度重视PPP工作，以海纳百川之姿，推动PPP项目创新。展开新合作，共享新机遇，PPP模式将催生全球资本投资热潮，为三湘大地注入新开放红利。 与会人士表示，推广运用PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民、防风险工作具有战略意义。 本次论坛由湖南省财政科学研究所、省财政厅PPP办公室主办。湖湘财政论坛关注财政体制改革进程，并通过邀请权威人士和知名学者解读政策走向，分享先进经验，探讨实务操作，为湖南适应新常态实现新发展贡献智慧 国务院要求健全PPP机制标准合同范本将出 核心提示：国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（即“国发60号文”），明确创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，并要求建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。 多位PPP业内人士向记者表示，PPP将作为投资运营新模式重点推广。国家发改委投资司巡视员欧鸿昨日表示，发改委正在研究起草推进PPP的指导意见，将于近期印发。 健全PPP法规体系 随着地方政府性债务处置办法日益清晰，作为化解存量债务以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，PPP被各界寄予厚望。目前，多个省份相继推出千亿规模的PPP项目计划，总投资达万亿元。 其中，PPP模式在地方推广的重点领域主要集中在基础设施和公共服务，而这次《意见》对PPP推广领域进一步扩充，具体包括“公共服务、资源环境、生态保护以及基础设施等领域”，并要求“积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。” 《意见》鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。 北京市资略律师事务所合伙人徐向东在接受记者采访时说，目前与PPP有关的重要法律法规已经超过40个，但是PPP项目实践与现有的法律存在冲突,“单从PPP的定义来看，财政部、发改委对PPP定义就有所不同。” 徐向东表示，这次60号文采用了财政部对PPP的定义“政府和社会资本合作”，这等于是与财政部统一了意见，“从指导意见来看，似乎把它定位为一种创新的投融资模式，更强调PPP项目合同的重要性。” 在徐向东看来，《意见》更强调民间资本的参与，强调政府投资的引导带动作用，“指导意见站在PPP项目实践的角度，提出具体的落地措施，体现了各个政府部门协同作用和分工负责。” 重点在于示范项目 此前，财政部表示要推出一批PPP示范项目，记者了解到，这次PPP项目评估将从66个项目中选出10～15个作为示范项目，可以在国开行等其他金融机构融资时获得便利。 《意见》提到，政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。 PPP的风险问题，《意见》要求对PPP“充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。” 在“创新融资方式，拓宽融资渠道”的任务分工上，具体由人民银行、银监会、证监会、保监会和财政部等五部委负责。 徐向东也提到，目前排污权、收费权、特许经营权等质押款业务，国内已经有很多案例，政府可以以财政性资金参与民间资本私募发起产业投资基金，这将会成一种新的融资模式和解决存量债务的方法。（记者 金微） 期待PPP模式发挥更大效用 在公共服务领域推广PPP模式，将使政府、企业、专业机构通过合作关系实现共赢。具体来说，有助于减少财政支出压力、提高财政资金总体使用效率和政府履职能力；可以为市场主体企业拓展生存发展空间；百姓可以持续性地受益受惠 近日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行联合制定的指导意见，决定在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，即PPP模式。这是一种新的投融资模式，将使政府、企业、专业机构通过合作关系实现共赢。PPP模式的大幕已经开启，公众有理由期盼发生更多“1+1＞ 第一，推广PPP模式，有助于减少财政支出压力，提高财政资金总体使用效率和政府履职能力。 我国正处于快速发展的工业化、城镇化以及迅速到来的人口老龄化的叠加期，现实情况也呈现多因素共同作用的复杂局面：工业化过程中需要大量基础设施投资，城镇化进程中几亿农村居民需要转入城镇定居，人口老龄化将带来公共医疗与生活服务供给与需求的迅速增加。如果继续沿用政府单打独斗式的思路，就很难有效应对挑战。在基础设施和公用事业领域吸引社会资本参与，既能有效缓解短期政府财力不足，减少财政支出压力，又能有效提高这些领域经营效率的提升和公共服务质量的改善，同时还能加快政府职能转变，提升政府履职能力。 第二，推广PPP模式，可以为市场主体企业拓展生存发展空间，提供新的机遇。 我国社会资本规模可观，而且有强烈发展意愿，偏好PPP的企业更不在少数，这些企业愿意通过参与PPP获得风险可控的、稳定的可预期和可接受的投资回报。从这个角度来说，PPP模式大幅拓展了社会资本特别是民营资本的发展空间，为其提供了新的机遇。 第三，推广PPP模式，百姓也可以持续性地受益受惠。 目前，我国已进入“中等收入阶段”，经济增长速度与社会公众“公共服务升级”诉求程度之间存在反差，直接影响了社会生活的和谐和人民群众的“获得感”。国家发改委日前发布了1043个PPP推介项目，其中很多是涉及民生改善和提升公共服务品质的重点项目，比如交通基础设施项目、生态环保项目、公共服务项目等。由此不难看出，大力推进PPP模式对百姓来说将是利好消息。（郭小华） 如何让民资真正成为政府的“合作伙伴” 国务院常务会议１３日部署推广政府与社会资本合作的ＰＰＰ模式，引发社会高度关注。据记者在各地采访了解，对于这一举措，“社会资本”的态度趋向积极，但也疑虑重重。专家认为，当前ＰＰＰ模式的推广还面临诸多难点，但只要建立健全机制，有针对性地推出规则、采取措施，民资就能真正成为政府的“合作伙伴”。 政府推项目“如潮涌来”，“社会资本”有热情更犹豫观望 决策层的高度重视，让ＰＰＰ模式这一不久前的“生僻词”迅速成为经济领域议论、关注的焦点。 “ＰＰＰ模式的最大特点是双方形成的是一种伙伴关系。简单来说，不是政府要你做、指挥你做，而是双方有共同意向的基础上商量着怎么做。”中国ＰＰＰ研究院执行院长郭建新说。 合作关系的根本性改变激发了社会的热情，也推动了项目“如潮涌来”。来自广发证券的统计显示，目前各省市已经公布的ＰＰＰ项目计１９４０项，涉资总额达２．６万亿。以环保产业项目为例，其中已公布（还有大量项目尚未公开）的环保项目总数２８３项，涉及金额１４４５．１６亿元。 广东一些企业家在接受记者采访时说，ＰＰＰ模式的推广极大地调动了民资的积极性，只要市场主体地位得到必要的尊重，参与大型城市基础设施建设就不会面临曾经出现过的“拍脑袋决策”风险。 但在社会热情走高的同时，也不乏犹豫和观望。一些民营企业家就向记者表示，他们既担忧政府“通吃”，又担忧出现问题后民告官遭遇“官不理”。来自东部沿海省份的一位企业家直言不讳地说，政府在公共品投资建设领域到底能不能摆正角色需要一个长期的观察过程，有可能ＰＰＰ项目会“叫好不叫座”。现状也说明了这种担忧，一些地方推出的ＰＰＰ项目确实陷入了一种“表态容易，伙伴难觅”的困境，项目“抛荒”或者长时间难以取得有效进展的现象均有发生。 三个“担忧”制约社会资本的“ＰＰＰ热情” 本来是放开民资投资领域的好事，又是什么因素制约了社会资本的“ＰＰＰ热情”？记者在多地调查发现，在政策暖风频吹的背景下，企业家们对宏观政策面十分有信心，但对现实中的实际操作却有三个“担忧”。 担忧一，签了合同不守约。广西一家工业园区采用公私合伙方式建设污水处理厂项目，按合同园区企业应按月支付污水处理费，但由于园区管委会负责人更迭，合同也变了，从每月支付变成了每半年支付水费，导致项目资金链吃紧。 “一些地方政府换届后‘新官不理旧账’”“承诺的条件由于时势变了就不兑现”“还可能一个地方一种做法，一个领导一种政策”，采访中，不少企业家对记者表示，换届风险、兑现风险、随意性风险，这些都是合作的潜在威胁。 担忧二，有了股权没“话权”。２０１０年，一家国内知名水务企业与南方某省的城投合作建设一些县级市的污水处理项目，方案是城投出８亿元，该水务企业出１０亿元，占大股。这一方案几经调整，一直无法获得该省国资委批准。“每次都是卡在控股权上。”知情人士说。 一些企业家反映，一些地方对ＰＰＰ模式的开放程度不够，民资尽管有股权，但往往只能屈居“小股东”位置，在决策、管理等方面缺少话语权。 担忧三，赚了钱不分或少分。ＰＰＰ项目很多都需要二三十年的建设期，投资大、回收周期长、利润低。企业家们担忧地方政府的“共赢”意识。从各地实践看，有的地方就出现了与民资合作建成桥梁或高速公路、污水处理厂等后，很快就改变游戏规则，导致项目陷入困境。 “唯恐民资占便宜，这是导致不少ＰＰＰ项目失败的一种突出心态。”中山大学岭南学院财税系主任林江说。 消除各方疑虑，需培育契约精神和建立保障机制 针对当前ＰＰＰ项目实施过程中出现的一些问题，不少专家和企业家呼吁要加快培育ＰＰＰ项目参与各方尤其是地方政府的契约精神，并建议探索建立三大机制，保障社会资本的合法权益。 一是建立风险分担机制。财政部财政科学研究所研究员孙洁认为，ＰＰＰ有一个基本原则，就是由更有承担风险能力的一方来承担风险。ＰＰＰ项目在启动前期要请专家、咨询公司，罗列、分析风险，然后根据政府和企业的能力和责任，决定风险分担方式。 二是建立基于成本的调价机制。ＰＰＰ项目大多时间跨度长，因此必须建立调价机制，否则社会资本极有可能因成本等原因难以为继、陷入困境。林江等专家认为，对公共事业和基础设施的ＰＰＰ投资，应根据成本因素确定好社会资本的浮动收益率。此外，在税费方面也应给予适当优惠。 三是探索建立项目退出机制。在ＰＰＰ项目资金引导方面，目前只有入口没有出口，没有交易平台，资金的退出机制匮乏。专家认为，建立退出机制和完善配套金融政策对于有效改善社会资本的积极性有重大作用。 尽管还存在问题，但企业对ＰＰＰ模式的推广应用还是充满信心的，“我们相信问题会在改革过程中得到解决。”一位民营企业家对记者表示 。国家推广PPP模式 鼓励项目直接融资 北京大岳咨询总经理金永祥向记者表示，现在制约PPP项目推广的一个原因是好项目太少，“项目最大的问题是没有现金流，现在重要的是对PPP项目构建现金流。只要是有好的项目，融资不是问题，无论是项目本身的收益还是政府出钱，这都是现金流，有现金流PPP才好顺利推广。” 需简化PPP项目审批流程 目前，全国各地都在持续推进PPP项目，累计推出的项目总投资已超万亿。 国务院会议要求，要简化审批，保障项目用地，支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理。 南京卓远资产管理有限公司总经理吴健在接受记者采访时说，近期国内开展比较多的PPP项目，面临的一大困难就是审批问题，PPP与传统基建模式有差别，很多PPP项目前期投资已开始做，但很多时候是卡在审批。基础设施项目一般是发改委立项、主管部门审批，而PPP则更加复杂，有些项目前期面临协调的问题，审批手续较多，影响了PPP项目进程，因此精简流程非常重要。 吴健说，除了审批层面外，在投资层面，PPP是对社会资本的一次大检阅，目前相对成熟和体量大的项目，都是央企或省级企业，而真正民营资本介入的都是些较小的项目，比如污水处理等。“如何构建产业联盟，建立比较大的PPP项目，让更多的所有制的资本进入到这个领域，值得关注。” 会议还提到，要鼓励项目运营主体利用资本市场直接融资。发挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势，支持社保和保险资金参与项目。 吴健说，直接融资在PPP项目中已经开始，比如成立产业基金资产证券化，或者通过股票直接融资，而不再是过去单一的债务融资，“直接融资的目的，一方面降低融资的成本，另外还可以让风险的分散更为合理，比如政策性风险由政府承担，金融风险由金融机构承担。此举对于激活资本市场、创新渠道也非常有利。” 金融政策制约投资 目前，各类社会资本对PPP项目跃跃欲试，其中就包括基金、信托、券商等。各地也纷纷推出产业基金，借力产业基金吸引各种社会资本投入PPP项目。 吴健说，目前金融机构参与PPP项目比较多，既有股份制银行，也有政策性银行，还有券商、信托等，但目前除了政策性银行有相关文件外，其他很多还在转型或设计新产品中。 此前，安徽路网董事长刘义富也向记者表示，目前PPP最大的问题依然是金融政策存在障碍，社会资本跃跃欲试，但商业银行（这一方面）的政策不明朗，影响了项目落地。 中国城市投资网首席经济学家丁伯康说，现在民资参与PPP的顾虑主要有三大原因，一方面担心政府的信用度和支付能力，另一方面是项目的收益水平偏低，与他们的筹资成本，投资收益不匹配。“当然民资的融资能力受金融政策影响，无法利用金融杠杆，如利用PPP项目公司去融资，存量资产证券化等，也客观上制约了他们的投资。”丁伯康表示。 常务会议提出，要建立公共服务价格和补贴动态调整机制，坚持补偿成本、优质优价、公平负担，保证社会资本和公众共同受益。同时，要完善制度，规范流程，加强质量监管，提高公共产品和服务供给能力与效率。 金永祥说，这次会议提到价格调整机制，有助于构建现金流，对PPP项目的推广进一步规范流程和运作。
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