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目前官方对“失控发票”的定义尚付之阙如，因此各地税务机关认定“失控发票”的标准不尽相同。有的税务机关处于风险防范的考虑，将走逃企业或逾期未申报企业开具的全部增值税专用发票都定性为失控，导致“失控发票”数量过多，产生了大量无效的协查工作。
根据增值税专用发票交叉稽核比对机制，开票方抄报税信息需要与受票方认证抵扣信息交叉稽核比对。如果防伪税控系统中有开票方的抄报税信息，无论对应发票记账联和抵扣联是否比对一致，都受到税务机关的控制，不属于“失控发票”。因此笔者认为“失控发票”仅指游离于防伪税控系统控制之外的增值税专用发票，与发票是否已开具、纳税人是否无法联系无必然联系。
相关政策——国税发[2004]123号 国家税务总局关于建立增值税失控发票快速反应机制的通知
产生“失控发票”的主要原因包括：
1.纳税人逾期未抄报开票数据和申报纳税；
2.纳税人丢失增值税专用发票，导致抄报信息不包含丢失发票的号段；
3.纳税人丢失防伪税控抄报税介质，如税控卡、税控盘，导致无法抄报；
4.纳税人走逃而不抄报开票信息。
纳税人在购买增值税专用发票时，税务机关需要在防伪税控系统中“验旧供新”，即先将已开票信息读入防伪税控系统，再向纳税人出售发票。这一机制保障了纳税人最后一次购票之前开具的所有发票的开票数据都已读入防伪税控系统。
因此除非税务机关人员在未完成验旧的情况下就出售了新的发票，否则单户纳税人产生的“失控发票”份数不应超过其最后一次领购发票的份数。
在认定“失控发票”时，税务机关可以建立两项机制：
1.将纳税人最后一次领购发票的号段与已按期抄报发票的号段进行比对，前者多于后者的部分即为失控。
2.如果纳税人日后补充抄报了“失控发票”信息，则税务机关应立即对这部分发票恢复为正常状态。
通过运行上述工作机制，税务机关可以有效减少认定失控发票标准过宽，失控发票数量过多的问题，进而减少因此造成的无效率协查工作和缓解纳税人因取得失控发票而无法抵扣进项税额的征纳矛盾。
失控发票与出口退税的案例分析
失控发票，简单来说就是指无法控制的发票，即指防伪税控企业因金税卡被盗而丢失其中未开具的发票，或丢失空白专用发票，以及被列为非正常户(含走逃户)的防伪税控企业未向税务机关申报或未按规定缴纳税款的发票。按照有关规定，未按时抄报税的企业，经税务部门电话联系、实地查找而无下落的，其当月所开具和未开具的防伪税控专用发票将全部上报为“失控发票”。对于外贸企业而言，“失控发票”是不能用于办理退税的，而“失控发票”往往是企业走逃或发票丢失而引起的，因此发票虽属于真票，但比假票却更具隐蔽性，防范难度也更大。
案例简介：
浙江某外贸公司2013年9月～10月出口美国11个批次的拉杆箱，累计出口额78.7万美元，购进货物金额455.8万元，进项税额77.5 万元，取得的增值税专用发票已通过认证，退税率为15%，已于2014年1月～2月办理出口退税，退税额为68.4万元。事后因供货商某旅游箱包用品有限公司开具给该公司的增值税专用发票被该供应商所在地国家税务局列为失控发票，该外贸公司因不能用收到的发票办理出口退税而遭受到了损失。
案例分析：
在如何认定失控发票问题上，纳税人与主管税务机关往往会存在争议。按照税务机关关于增值税认证失控发票处理规定，—般纳税人每月需要到 税务局抄报税;如当月没有抄报税，那么该企业当月开出的增值税专用发票都可能被列入失控范围。受票方收到该企业的发票并通过认证抵扣后，若对方税务局发来信息，证明该企业属于失控户，那么，受票方就需要做进项税转出或补税处理。由于受票方企业目前还不能通过网上查询失控发票情况，所以一旦出现这种情况，受票方只能被动承受增值税款不能抵扣的损失。显然，这对于受票企业显得有些不公平。
能否使用失控发票抵扣增值税进项税额，一直是困扰外贸企业的难题，目前，对于此问题的规定散见于诸多法规之中。如，国家税务总局《关于金税工程增值税征管信息系统发现的涉嫌违规增值税专用发票处理问题的通知》(国税函〔2006〕969 号)第一条第二款规定，属于“认证时失控”和“认证后失控”的发票，暂不得作为增值税进项税额的抵扣凭证。国家税务总局《关于失控增值税专用发票处理的批复》(国税函〔2008〕607号) 规定，在税务机关按非正常户登记失控增值税专用发票后，增值税一般纳税人又向税务机关申请防伪税控报税的，其主管税务机关可以通过防伪税控报税子系统的逾期报税功能受理报税。购买方主管税务机关对认证发现的失控发票，应按照规定移交稽查部门组织协查。属于销售方已申报并缴纳税款的，可由销售方主管税务机关出具书面证明，并通过协查系统回复购买方主管税务机关，该失控发票可作为购买方抵扣增值税进项税额的凭证。
实践中，由于很多外贸企业的客户都是在异地，企业很难了解交易方的实际情况。为避免企业收到失控发票而遭受损失，外贸企业在日常经营中应注意考察客户，了解其经营情况和诚信状况，并应该充分利用网络信息，核查与其进行业务往来企业的真实情况。在日常管理中，外贸企业还应该与税务机关充分进行沟通，了解所接受发票的真实信息。
另外，在目前较难掌握“失控发票”信息的情况下，外贸企业可通过控制付款时间，采取分期付款，并尽可能不用现金支付等措施，来防止被骗，避免或减少损失。 增值税专用发票的认证也是抵扣联信息采集的过程，其数据需要整理后转入稽核系统，逐级上传进行稽核比对，受票方只能在开票后的次月才能知道该发票是否为失控发票。而开具失控发票的销货方也正是要利用这个时间差，及早收回货款，溜之大吉。对此，购货方在与异地新客户短时间内开展业务时，应该避免以现金方式付款，可以通过银行结算或是分期付款，且避免一次性全额付款，至少要将税款部分拖延至一个月以后支付，以达到降低财务风险的目的。 | 
