|
日前，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，“两权”抵押贷款试点工作迈出了新的一步。近年来，随着农村城镇化和工业化进程加快，农村劳动力大量转移外流，农村土地流转进一步提速，尽快构建以农村土地承包经营权抵押为主的农地金融制度显得十分迫切。研究农地金融模式，探索创新路径，对于拓展农村融资渠道，破解农户贷款难题，推动农业产业化和现代化的发展具有十分重要的理论与实践意义。 自2009年3月,人民银行、银监会明确提出“有条件的地方可试行土地经营权抵押贷款”以来,全国多地积极探索开展农村土地承包经营权抵押贷款。在试点农村土地承包经营权抵押贷款业务方面，山东省走在了全国前列。从2008年9月开始，山东省枣庄、济宁、潍坊、德州、莱芜等地市结合自身实际陆续进行了实践与探索。 对于山东省农地抵押融资的试点情况，笔者经过归纳整理、综合分析，认为山东省农地抵押融资的实践探索可总结为三种模式：一是“农业大户+银行”的济宁模式;二是“农户+村委会+银行”的潍坊模式;三是“土地合作社+银行+担保公司”的枣庄模式。现将三种模式从具体做法、业务流程、风险防控机制设计等方面归纳如下： (一)“农业大户+银行”的济宁模式 2010年3月，济宁市探索的农村土地承包经营权抵押贷款模式在辖内鱼台县开始试行,成为当地缓解“三农”融资困境的有效途径,并于10月份在全市范围进行推广。济宁模式主要面向土地流转的承租者，一般为种殖大户、专业合作社和农业企业等。济宁模式适用于农地流转率高，农业规模化经营发达，新型农业经营主体发展较好的地区，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。 一是颁发《农村土地承包经营权证》。借款人为流转土地经营者，借款人设定土地承包经营权抵押，必须取得由当地人民政府颁发的土地承包经营权证书和村委会与农户签订的土地承包经营合同。 二是建立农村产权交易平台。济宁市鱼台县试点乡镇以当时的农村产权交易大厅为基础,成立了村级土地承包经营权抵押贷款服务站,为农户提供土地流转登记、合同签订、完善手续等服务。明确了县农业行政主管部门为土地承包经营权抵押信贷业务的抵押登记部门,各乡镇土地交易中心(乡镇农业经济管理站)办理流转登记并签订《土地流转经营权流转合同》,在镇农村土地管理部门和村集体经济组织备案。 三是建立土地承包经营权的抵押价值认定制度。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定。认定的一般原则是土地承包经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+种养物价值。 四是合理确定贷款金额与期限。农村土地承包经营权抵押贷款金额不超过土地承包经营权抵押认定价值的70%。贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定。 (二)“农户+村委会+银行”的潍坊模式 2009年4月，潍坊寿光市第一笔农村土地承包经营权抵押贷款成功发放。纪台镇前曹村陈焕亮等6位村民从潍坊银行寿光支行分别得到了10万元的贷款。潍坊模式的关键之处在于，充分认识到村委会在乡村自治中的职能，切实发挥了村委会的信用中介作用，让村委会承担起甄选、鉴别、推荐优质客户，化解信用风险的职责。该模式适合在经济比较发达，农业的产业化和集约化程度较高的农村地区推行。 一是寿光市政府于2009年3月7日印发了《寿光市土地使用权抵押借款暂行办法》和《加快农村金融改革发展的政策措施》，对有借款需要的申请人，登记机关优先核发大棚所有权证、土地使用权证和房屋所有权证。 二是配套完善土地流转市场，市镇两级建立农村土地承包经营权流转信息库。镇一级逐步建立土地流转服务大厅，对新建服务大厅，市财政给予5万元的奖励补助。 三是金融机构开展此项抵押贷款业务，市财政按年均新增借款额的1.5%给予风险补偿奖励;债务履行期届满贷款人未清偿债务的，抵押物依法处置后，登记机关优先办理权属转移手续，免收过户费用;鼓励有条件的村委会帮助贷款农户建立抵押物回购机制，以免贷款农户因一时资金困难而永久失去抵押物赎回的机会。 四是发挥村委会在客户推荐和风险处置中的作用。农户提交申请后由村委会负责向金融机构推荐比较优质的农户，村委会推荐客户时必须要出具村委会的研究决议，保证推荐的是较为优质的、有还款能力的客户。一旦农户到期无力偿还贷款，由村委会推荐一个村内的定向流转人。抵押物的定向流转不仅解决了金融机构对抵押土地不易处置的困难，且土地还在村集体内流转，可以保障土地用途不变，不会导致耕地减少和农民大面积失地。 五是建立健全了政府风险补偿机制。对开展大棚、土地经营权、农村住房等抵押贷款业务的银行，按该业务年均新增贷款额的1.5%给予风险补偿或奖励，并鼓励有条件的村帮助贷款农户建立抵押物回购机制，避免贷款农户因一时资金困难永久失去赎回抵押物的机会。 (三)“土地合作社+银行+担保公司”的枣庄模式 枣庄模式最具典型意义，核心是以土地合作社为纽带。土地合作社就是在不改变农民土地承包经营权的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股权，委托合作社经营，按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配的土地合作经营形式。形象地说就是：“土地变股权，农民当股东，有地不种地，收益靠分红”。2008年10月，山东省枣庄市山亭区徐庄镇土地合作社成为全国首家获得工商注册并成功拿到农信社发放的45万元贷款的组织。该模式适合农业经济不发达、农业规模化程度不高的农村地区。 枣庄市对农村土地使用权制度的改革已经探索多年，其核心内容是发放农村土地使用产权证、搭建农村土地使用产权交易场所、组建农村土地合作社，并赋予农民承包土地抵押权。 一是对农地确权，颁发农村土地使用产权证。在这“三位一体”的架构中，对农村土地使用产权的确认是核心。凡加入土地合作社的农户，可获得地方政府颁发的《农村土地使用产权证》。该证不仅仅是对土地使用、经营、流转权的确认，还可以作价、折股作为资本进行股份经营，农户还可以此向金融机构申请抵押贷款。 二是搭建有形的农村产权交易场所。枣庄市搭建了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用产权交易服务所。同时，枣庄市还成立了全国首家农村土地资产专业评估机构—枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对土地使用产权价值和收益价值进行专业评估。这都为抵押物的流通变现提供了条件。 三是发展农村土地合作社。枣庄市发放《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内，引导农户以土地承包经营权入股加入土地合作社,合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,农民凭证按股份获得土地收益。土地合作社可以将入股的农村土地使用权集中，并以此作为抵押，从银行中获取农业发展所需资金，土地合作社的金融功能得以拓展。 四是在土地合作社的设计上，保证两个80%。合作社基本成员中，农民不低于80%，农民表决权不低于80%。如果有外部资本进来，其所占的收益权可能很大，但表决权仍不能超过20%。 五是政府成立专门融资担保公司和风险补偿基金提供担保。由枣庄市政府注资1亿元人民币，成立枣庄市金土地融资担保有限公司，为农村土地使用产权制度改革、国家农村改革试验区建设提供担保服务。设立土地使用产权质押贷款风险补偿基金。如滕州市政府建立了总额达100万元的农村土地使用产权质押贷款风险补偿基金，对贷款进行全额贴息。 从部分地市的试点情况来看，山东省农村土地金融的发展还处在不断摸索阶段，其中济宁、潍坊、枣庄的开展模式具有一定的典型性，也充满了浓厚的地方特色，需要给予关注和积极引导。通过对三种农地抵押融资模式的比较分析，发现其共性特征，对在全省层面进行顶层设计，统筹推进农地抵押融资开展具有一定启示。 (一)共性特征 1.明晰了农地产权关系。明晰农地产权关系，对农地确权颁证是农地抵押融资制度构建的前提，也是农地抵押融资业务顺利开展所需的必备条件。在济宁模式中，作为借款人的土地规模经营者，凭借土地流转合同、农户与村委会签订的土地承包合同，向政府部门申请土地承包经营权证书，方可办理土地承包经营权抵押贷款;在潍坊模式中，由镇经管站对借款农户的农地进行评估，办理土地使用证和抵押登记，银行凭土地承包合同、土地使用证、抵押登记证等评估审核，并发放贷款;在枣庄模式中，只有加入土地合作社的农户，才可获得地方政府颁发的《农村土地使用产权证》，土地合作社或社员可凭证办理抵押贷款。 2.搭建了农地产权流转交易平台。农地的产权分为三种权利：所有权、承包权、经营权。建立完整的农地抵押融资体系，必须建立完善的农村土地承包经营权流转市场。在济宁模式中，成立了村级土地承包经营权抵押贷款服务站,为农户提供土地流转登记、合同签订、完善手续等服务,各乡镇土地交易中心办理流转登记;在潍坊模式中，市镇两级建立农村土地承包经营权流转信息库，镇一级建立了土地流转服务大厅及土地纠纷调解仲裁机构;在枣庄模式中，搭建了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用产权交易服务所，还成立了全国首家农村土地资产专业评估机构—枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对土地使用产权价值和收益价值进行专业评估。 3.依靠地方政府的大力支持。农地抵押融资制度构建和推行过程中，需要政府的大力扶持上位，政府要通过制定完备的农地抵押融资规章制度，为农地抵押融资提供良好的运转环境。同时，还要设立对农地抵押融资机构专项利益补偿机制。在部分地市的试点过程中，地方政府都给予了农地抵押融资参与主体强有力的支持，通过在财政和政策上的扶持，为农地抵押融资的开展提供了良好的金融环境。各地政府通过制定管理办法、对农地确权颁证、设立产权交易市场、成立担保公司、财政资金补助、风险补偿基金等方式，在农地抵押融资业务开展过程中发挥了主导作用。 4.构建了有效的风险防范机制。为防范金融风险及农民失地风险，在山东省各地试点过程中，探索出不少创新性做法，并且还建立了一些与农地抵押相配套的机制，对推动农地抵押融资试点顺利运行起到重要作用。在济宁模式中，对贷款的金额、期限以及在追加其他担保措施方面作了一些限制性规定;在潍坊模式中，充分发挥了村委会在风险处置中的作用，设计了抵押物村内定向流转制度，并建立了农地抵押贷款风险补偿金和奖励等;在枣庄模式中，采取了土地合作社保证两个80%、成立专门担保公司、引入农业保险、设立贷款风险补偿基金等多方面的风险防范措施。 (二)局限性 山东省部分地市顺应农业经营发展新形势，大胆开展土地承包经营权抵押试点，对完善农村基本经济制度、推进农村金融创新、促进农业经营现代化具有重要的突破意义和实践价值。但是从试点情况看，进展仍是初步的。由于试点的层级所限，试点地区没能站在从构建完善符合山东省农业现代化方向的农村基本经济制度的高度上进行创新，困扰土地承包经营权抵押实现的一些问题没有得到解决。同时，对于失地农民的权益保障、粮食安全、农村集体经济组织稳定与存续等相关配套制度考虑不足。这些缺陷，限制了试点经验对全省的借鉴意义。由于《担保法》规定农村土地承包权不能设定抵押，实践中金融机构往往通过设置各种附加抵押条件来规避法律风险，一定程度上降低了试点扩大的动力。 (一)总体思路 在当前农地承包经营权有序流转、农业适度规模经营、发展农民股份合作的大形势下，考虑到农地改革牵涉面广、影响大，农地抵押融资制度建设的总体目标应在坚持家庭承包经营的基础上,建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村产权制度,实现农村产权登记规范化、交易市场化。积极推进以股份制为主要形式的农村产权制度改革，鼓励农户以土地承包权入股成立土地合作社，由土地合作社向上联合成立土地银行，最终通过发行土地债券，为农业发展提供长期持续的资金支持。由于农地改革牵涉面广、影响大，局部区域的农地抵押融资制度构建宜遵循自发性、渐进性、先试点后推广、政府引导扶持的原则推进，在总结扩大省内部分地市试点的基础上，借鉴国内外农地抵押融资发展的经验，结合现行农村金融组织体系状况和农村实际，建议农地抵押融资体系的构建采取自下而上的方式分“三步走”逐步推进。第一步，加大在农村信用社开展农地抵押融资试点范围，实现短期目标。第二步，时机成熟时组建土地合作金融组织，实现中期目标。第三步，考虑成立政策性土地金融机构即土地联合银行，实现远期目标。 (二)具体路径选择机制设计 1.第一步，短期内在农信社全面推广开办农村土地承包经营权抵押贷款，激活农地的金融功能，解决农民贷款难题。 借鉴试点地市基本在当地农信社开展农地抵押融资业务的经验，依托农村信用社点多面广，适应农村地广人稀、村落分散的特殊情况，扩大试点范围，逐渐在全省层面通过全省农信社大范围开展农地抵押融资业务。具体方案可作如下设计： 一是强化顶层设计。在加快农村确权颁证步伐，赋予土地清晰完整的产权基础上，由省政府制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，在全省层面对农地抵押融资开展的原则、条件、流转登记、价值评估、流程、政策扶持等方面予以明确。在人行的指导下，由省农村信用社联合社制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，指导全省各地农信社具体业务开展。 二是完善组织体系。成立省一级农村土地承包经营权抵押贷款领导小组，协调各级部门积极推动，加强宏观指导、风险防控和政策扶持。在省农村信用社联合社成立农地使用权抵押贷款部，具体指导全省农信社农村土地承包经营权抵押贷款的业务开展。在县级法人机构成立独立运营的农村土地承包经营权抵押贷款服务中心，以专门的机构、专门的人员、专门的考核，推进开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。遍布城乡的农信社网点客户经理接受农户和其他组织申请，并提交农村土地承包经营权抵押贷款服务中心审核，负责贷款的发放与回收等具体业务。 三是搭建农地流转登记交易平台和价值评估机构。搭建农村土地使用产权交易登记场所，提供登记、合同签订、完善手续等服务;建立土地流转交易市场,便于土地的流转和金融机构抵押权的实现,为土地承包经营权抵押贷款的开展奠定基础;成立农村土地资产专业评估机构，对土地使用产权价值和收益价值进行专业评估。 四是强化政府扶持。政府积极提高农民的社会保障水平，加强失地农民的培训服务等再就业政策帮扶;政府出资成立专门的担保公司，负责对办理农村土地承包经营权抵押贷款的农户及组织提供担保;通过对农地抵押融资开办机构进行财政补助、税收优惠、成立风险补偿基金等方式，大力支持农地抵押融资业务的开展。 2.第二步，适时组建土地合作社，开展农村合作金融业务，条件成熟时启动实施土地信托、发行土地债券，为现代农业发展提供更有力的金融支持。 根据全省农业产业化、农村城镇化、农民市民化的推进情况，在农民市民化、城镇化水平高、土地流转程度高、农业组织化、规模化经营普遍的地区，适时组建土地合作金融组织。借鉴枣庄模式中枣庄市推进农地抵押融资的经验做法，引导农户以土地承包经营权入股加入土地合作社,土地合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,农民凭证按股份获得土地收益。土地合作社将所有入社的土地集中起来统一规划管理，以两种方式进行经营。一是由合作社统一耕种、管理，二是承包给专业生产大户，以纯粹租金的方式获取收益。土地合作社可以将入股的农村土地使用权集中，并以此作为抵押，从银行中获取农业发展所需资金，土地合作社的金融功能得以拓展。社员可以凭入社的土地数量从土地合作社申请获得资金。 随着农业规模化经营发展，土地合作社不断兴起，农业规模经营将取代家庭联产承包成为主要的农业经营形式。农信社由于资金实力小将逐渐不能满足土地合作社等农业规模经营组织的资金需求。此时，在资本市场逐渐培育健全、土地合作社运行成熟、规模扩大的情况下，可以借鉴江苏无锡的土地信托做法，将土地合作社的土地经营权委托给信托公司获取长久收益。或进一步借鉴德国土地抵押合作社发行土地债券的经验，让部分规模大、经营好、资金需求大的土地合作社直接在资本市场发行土地债券，借此筹集社会资金。大多数发达国家和地区农地抵押融资机构的重要特征是实现了土地证券化,将作为贷款抵押品的土地集中起来发行土地债券,借以融通资金，作为获得资金的主要来源。如德国的土地抵押信用合作社、美国的联邦土地银行及日本的土地银行都具有发行土地债券的功能。 3.第三步，在土地合作社逐渐普遍发行土地债券后，积极组建全省土地联合银行，实现农地抵押融资的专业化管理。 在土地合作社发展壮大、较为普遍时，由土地合作社自下而上入股组建全省土地联合银行，在各地市设立市级分行，在县乡设立办事机构，由土地联合银行为其代理发行土地债券融取社会资金，并在更大范围内流转土地。土地联合银行的主要任务包括为在资本市场推销各地土地合作社的土地债券;买回债券和付息;各抵押信用合作社之间的资金融通;委托土地合作社向各种农村农业经营组织、农户发放土地使用权抵押贷款。土地合作社主要受理农民以农地使用权作抵押标的物贷款申请,审核并负责贷款的发放与收回工作。 通过上述“分三步走”的渐进式发展，最终在省一级形成如土地联合银行的土地金融机构，负责资金的筹集和与政府的协调，下级为土地合作社的合作性组织，负责贷款的发放及回收业务，两者相互配合、各司其职的复合型组织体系，最大限度地降低农地抵押融资的运营成本，提高资金配置效率，完全激发农村土地的金融权能，促进农村城镇化、农民居民化、农业现代化发展步伐。(山东省联社东营办事处主任高传星) 文章来源：《中国农村金融》杂志社 分享 如果你喜欢这篇文章，欢迎点击右上角“…”分享到朋友圈或发送给朋友 关注 点击右上角“…”查看公众号 在“通讯录”页面，点击右上角“添加”，搜索公众号“中国农村金融”或微信号“zgncjrwx” 阅读 查看历史内容请在“详细资料”页面点击“查看历史消息” 联系 可以直接通过微信留言 邮箱xinmeiti@zgncjr.com.cn |
|
|
