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2015年初，银监会宣布实行监管架构改革，对内设机构重新进行职责划分和编制调整，同时清减下放行政权力，强化事中、事后监管。这是银监会成立近12年来首次对监管架构进行大规模调整，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会深化金融改革、推进依法监管的重大决策和国务院转变政府职能的要求，是着眼于经济新常态下银行业改革发展和为民监管而进行的与时俱进的重大改革。此次监管架构改革，必将对银行业和实体经济产生深远影响。 监管架构改革的核心内容 一是按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。 二是撤销两个部门(培训中心、信息中心)，设立城市商业银行监管部，专司对城市商业银行、城市信用社和民营银行的监管职责;设立信托监督管理部，专司对信托业金融机构的监管职责。 三是改造三个部门(统计部、银行业案件稽查局、融资性担保业务工作部)，设立审慎规制局，牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定;设立现场检查局，负责全国性银行业金融机构的现场检查;设立银行业普惠金融工作部，牵头推进银行业普惠金融工作。 四是按监管职责内容命名各机构监管部。银行监管一部为国有控股大型商业银行监管部;银行监管二部为全国股份制商业银行监管部;银行监管三部为外资银行监管部;银行监管四部为政策性银行监管部;合作金融机构监管部为农村中小金融机构监管部。 监管架构改革的核心特征 此次监管架构改革的核心是监管转型：转向依法监管，加强现场检查和事中、事后监管，法有授权必尽责;转向分类监管，提高监管的有效性和针对性;转向为民监管，提升薄弱环节金融服务的合力;进一步加强风险监管，守住不发生系统性、区域性风险的底线。具体而言，本次监管架构改革呈现出以下特征。 一是放管结合，明确监管权责。此次监管架构改革的重点是清减下放行政权力，明确风险监管主体职责。一方面，银监会本着风险为本、法人监管、属地负责的原则，进一步明确了总会与派出机构之间的风险监管职责和权力，扩大对地方银监局的授权。例如，对地方性金融机构，银监会仅对法人机构新设筹建、市场退出、重组改制和破产重整进行审批，其他市场准入则下放给银监局，使权力更加贴近机构、贴近市场，有利于实现差异化监管，提高监管效率。另一方面，银监会将建立对派出机构履行准入管理和监管尽职情况的后评价机制，建立行政许可负面清单和问责清单。这意味着，如果派出机构未尽到属地主体监管责任，银监会可视情况约束或上收监管权力，由此实现对派出机构按履职能力进行差异化授权和严格问责。改革后，银监会将分级建立“权力清单”“责任清单”和“约束清单”，清晰列举银监会及各地方局的审批职责，推进监管服务网站建设，进一步促进政务信息公开、提高监管透明度，以加强自我约束，强化监管问责。 二是倾斜资源，强化监管主业。近年来，相比快速增长的银行业资产，银监会监管力量已逐渐显得不足。此次改革中，银监会在不增加编制的情况下，将有限的机构和人员编制向前台监管部门倾斜。调整后，内设的22个部门中，监管部门由11个增加到17个，占部门总数的77.3%。其中，监管处室由85个增加到105个，占处室总数的77.9%。对于过去一些监管职能不明显的部门，如担保部、案件稽查局、统计部等，均调整定位为监管部门。通过架构改革，在编制不增加的情况下，监管力量在一定程度上得到增强。 三是分离职能，引入内部制衡。此次改革坚持监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离原则，进一步优化部门职责、划清职能边界，将原有集中于单一部门的权力拆分至各个部门。在机构设置上引入内部制衡和纠错机制，压缩了具体监管执行部门对法规的诠释空间和行政监管人员的自由裁量空间，降低了监管被俘获的成本。通过改革形成规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四大条线，具有明显的矩阵化特征。 四是分工联动，机构和功能监管并重。从国际经验来看，金融监管通常都是功能监管与机构监管相互交叉，二者不可偏废。尤其对中国而言，在银行业金融机构自治能力相对不足的情况下，单凭功能监管难以奏效，机构监管很有必要。此次改革在机构监管方面体现出更细的专业化分工，如单独设立城市商业银行监管部，专司对城市商业银行、城市信用社和民营银行的监管职责。在功能监管方面，进一步明确和强化了创新部、消保局、信科部等功能监管部门的职责。在此基础上，完善了功能监管和机构监管的分工合作，形成有效联动的架构体系，有助于更好地引导银行业金融机构改进金融服务质效。 五是优化流程，提升监管专业化水平。此次监管架构改革理顺了依法监管流程，围绕规章制度制定、日常监管、现场检查、行政处罚及复议等环节进行了全流程的制度建设，旨在提升银监会的依法行政和依法履职能力。例如，将原本分散在各部门的现场检查力量加以整合，设立现场检查局，有利于发挥现场检查的规模效应;强化法规部在监管法律法规起草制定和审查过程中的职能。改革后的监管架构将突出监管的权威性和专业性，进一步提升监管执法水平，规范行政处罚行为，加大违法惩戒力度，增强监管威慑力。 改革必将对银行业和实体经济产生深远影响 银监会此次监管架构改革将对银行业、金融市场以及实体经济的发展产生深远的积极影响，集中体现在以下方面。 一是为金融创新营造更加广阔的空间。以往银行业一有创新，监管部门首先想到的是规避风险，马上会出台针对性的规章制度加以约束和限制。此次监管架构改革则在强化监管的同时，为创新预留出更加广阔的市场空间。例如，对于地方性监管机构的放权将使权力更加贴近机构、贴近市场，有利于地方金融的创新。除此之外，银监会在金融产品审批方面也不断简政放权，将资产证券化等金融产品的发行由审批制改为备案制，只管业务范围，不管具体产品，为市场主体“松绑”。这些变化充分体现了转变政府职能、理清政府与市场边界的改革思路，有助于进一步激发市场的创新活力。 二是推动银行业金融机构发展普惠金融。在20国集团(G20)推动构建全球层面普惠金融的大环境下，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次专门提出制定普惠金融发展规划。此次普惠金融部的成立是改革的一大亮点，符合国家发展战略的要求。具体而言，将P2P网贷等创新业务和“三农”、小微企业等政策重点支持领域划归普惠金融部，加强对创新业务的监管，引导银行业在小微、“三农”等薄弱环节提供更好的服务，体现了监管支持创新金融、弱势金融和为民监管的改革思路，有助于普惠金融工作的全面、系统推进。预计该部门在2015年将会出台多项政策，包括为P2P、小额贷款、融资性担保制定全国统一的行业规则，规范行业发展。 三是推动信托业规范发展。截至2015年1季度末，信托业管理的信托资产规模再创新高，余额达到14.41万亿元，成为仅次于银行业的第二大金融子行业。随着信托业资产规模的持续攀升，其监管的难度也不断加大。原来由非银部下属的几个处监管，监管力量明显不足，可能存在监管真空地带。此次改革单设了信托监督管理部，未来对信托业的监管将会强化。从银监会领导在2014年信托业年会上的讲话中可以看出，未来将有一系列关于信托行业的法规文件出台，包括信托公司尽责指引、信托公司经纪责任指引、信托分账核算指引、信托公司分类评级制度、信托资产减值办法等，对信托业的长远发展必将产生积极影响。 四是促进互联网金融进入有序成长时代。近年来，以P2P为代表的互联网金融发展势头迅猛，但无部门监管、无准入门槛、无行业规则的“三无”状态却是互联网金融行业的真实写照。伴随着市场规模的扩大和问题平台的浮现，有关P2P监管的呼声日渐高涨。此次监管架构改革，银监会主动适应行业发展新趋势，首次将互联网金融纳入普惠金融领域监管，未来也必将会制定并完善针对性的制度规范。7月18日，中国人民银行、银监会等十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，正是监管引导互联网金融走上正确发展轨道的制度之一。《指导意见》采取扶植和规范并举的方针，促使互联网金融进一步健康发展，互联网金融野蛮生长的状况将会在很大程度上得到抑制和规范。(作者：交通银行首席经济学家连平，来源：《中国农村金融》2015年第15期) 分享 如果你喜欢这篇文章，欢迎点击右上角“…”分享到朋友圈或发送给朋友 关注 点击右上角“…”查看公众号 在“通讯录”页面，点击右上角“添加”，搜索公众号“中国农村金融”或微信号“zgncjrwx” 阅读 查看历史内容请在“详细资料”页面点击“查看历史消息” 联系 可以直接通过微信留言 邮箱xinmeiti@zgncjr.com.cn |
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