幕府创立初始，日本政府对游女、妓楼的政策，与其说取缔毋宁讲是在保护和引导。尽管礼教与风俗业水火难容，但幕府从现实立场出发，认为与其取缔春风吹又生的散娼，不如制定红灯区对卖春活动进行集中管理和诱导。 
1617年3月出于风化和管理的考虑，幕府接受商人庄司甚右卫门的建议，在江户设置官方承认的“游廓”即“吉原”，并将之前散在于江户及其周边地区的游女集中于此。元和年间创设的吉原又称“旧吉原”而与明历大火后的“新吉原”相区别。“旧吉原”位于江户市街的中心部，大致相当今天东京日本桥、田代町一代。江户官方游廓设置后，瞄准江户的巨大消费市场，日本其他地区的游女也将营业所转移到旧吉原，结果使其区域逐步扩张，成为当时日本第一大销金窟。 
日本公娼的种类可以分为十一级。依接客公娼的品位不同，妓楼的服务规格也发展为五等。对于较低级的妓女只能够隔着类似于笼子的房间任由客人挑选。 
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