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姚琦 9月2日，浙江省杭州市上城区法院公开审理了一起垄断案，温州盐商状告浙江省盐务局垄断。这起案件又一次引发全社会对盐业专营制度改革的关注。 几个月前，温州浙鲁盐业进出口有限公司董事长徐先生，从温州总部调拨87吨腌制盐到玉环分公司时，被台州当地盐务局查扣。徐先生公司两名员工还因涉嫌非法经营被移交公安机关处理。事后，徐先生多次向浙江省盐务局申请食盐运输许可证，但没有得到批准。徐先生以盐务局“垄断”经营为由，将浙江省盐务局告上了法庭，请求法院撤销盐务局不予许可的决定。 食盐专营其合理性在于食盐本身的战略意义和加碘健康的初衷，不可谓其没道理。然而，在当前我国生产充分，国际国内贸易与物流发达，盐品的安全标准并不复杂，且已完全可归于食品安全的统一监管之下，变更食盐专营应加速推进。 可能也正因考虑于此，2013年以来，在国务院多轮次推进的《取消和下放行政审批项目的决定》中，针对往昔审批重重的食盐生产经营行业，其专营许可证，食盐生产限额年度计划、食盐分配调拨计划和干线运输计划等审批都已被彻底取消。目前唯一明文保留的，是食盐定点生产企业项目审批从国家工信部下放至省级政府盐业主管部门。 因此，就目前来看，由国家工信部挂帅的全国盐业行政管理体系仍在运行，并且在形式上还有其法律的支持。本案庭审中被告方认为，国务院还未废止起始于1996年的《食盐专营办法》，那么食盐定点生产企业审批、批发许可、食盐准运许可三项行政许可制度还要依法继续实施。因此，原告未批先干的行为，即涉嫌违法经营。 当然，仔细观察就能发现，1996年《食盐专营办法》所确立的国家盐业行政主管部门在2008年国务院机构改革之前，都由国家发展改革委担当，与其当时职责相对。而2014年废止《食盐专营许可证管理办法》所确立的对“食盐生产许可证；食盐批发许可和食盐准运证”就是最典型的三大行业性经营审批。 也许，应该首先思考的是，2008年，转移盐业行政主管职责以后，未有相应的相关部门具体实施办法的更补，这才是评判盐业专营存与废的依据。 当然，据中国盐业协会2014年10月披露，国家发改委等相关部委已通过第七套盐业体制改革方案，并在各部委完成意见征求。预期的方案核心为2016年起废止盐业专营，放开所有盐产品价格。 即使在承认食盐专营模式仍有确定行政法规依据的前提下，通过本案的纷争可以发现，专营模式的实际经营中，相关主体会存在实施垄断行为的嫌疑和动机。 这就是目前省级专营模式，而非典型真正意义上的国家专营，容易形成利益割据的原始推动。盐业管理政策的制定者、监管执法者、企业审批许可机构，同时又是盐产品的经营者，造成角色混淆、转型不清。这是改革不彻底留下的制度性弊端。 因此，必须在持续推进专营模式变革工作的同时，以市场竞争法律来及时应对、制约。 反垄断法第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”。 浙江及很多地方的盐业主管机构，作为目前食盐专营模式具体监管者，本应具有维持盐业生产、经营公平市场秩序的职责，但正因与中盐地方公司实为“一套人马两块牌子”，利益与角色混淆，必然使其以行政许可权为形式，实施旨在保护自身企业利益的实质性行政垄断行为。 在面对专营性审批、许可申请时，出于自身利益考虑而拒绝履行中立审批职责，本案中所反映的浙江民企从未被许可过一次“食盐运输许可证”也就不足为奇。 改革必然会触动某些人的“奶酪”，盐业专营公司甚至管理部门的某些固有想法，或寄希望于尚在实施的《食盐专营办法》或希望保留地方省一级盐业专营与许可，这其实不难理解。 从另外一个角度来说，也提醒我们，推进市场改革与落实制度设计乃是一鸟两翼，当并举之。 (作者系北京外国语大学法学院副教授) |
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