深圳前海热中的冷思考：对前海开发建设的几点建议

图为深圳前海蛇口自贸片区内的建设工地

在确定前海开发建设的方向和目标上，我们建议将前海开发建设的方向、目标、任务大体确定为三个层次：

第一个层次的目标，或者叫最基础、最低目标是建设深圳西部以承载服务业总部为主的现代化新城区。

深圳特区内中心区土地已基本开发完毕，前海15平方公里左右的土地，是十年前市委、市政府用以规划建设国际物流园区的方式，经过几年填海造地，并用特别的手段，历尽艰辛保护下来的原特区内最大的可成片开发的土地，是深圳中心城区内最大、最后一块宝地。从地理位置、交通疏导、区域开发环境等条件来看，前海虽然作为现代新区建设的条件不如福田中心区，但如果经过精心规划、建设和保护，基本上还是可以满足未来若干年深圳重要的服务业总部基地建设的需要，这是前几届市委、市政府班子为新的市委、市政府班子留下的最大的宝贵财富之一，新的班子和前海管理局应该倍加珍惜。

因此，在前海的开发过程中，一定要高标准规划、高质量建设、高水平管理，使之成为未来若干年容纳、承载深圳服务业总部经济的现代化新区，这是前海开发建设最基础、最低的定位目标。实现这个建设目标，要科学规划，从容建设，在建设过程中，要遵循城市开发建设的规律，千万不能有大的硬伤，不能有大的失误，不能留大的后遗症。在开发建设进度上，“好”比“快”重要，不要追求2020年全部建成，更不要提3-5年建成。我们认为，按2020年初步形成新区的基本框架，再经过五年的努力，到2025年建设比较成熟的现代化新区的目标，可能较为现实可行。

第二个层次的目标，或者叫中等目标是建设深港服务业合作和双城融合的先导示范区。

过去几十年，深港经济合作的基本方式是“前店后厂”的格局，未来的深港合作方式，要从“前店后厂”的合作方式向高端服务业合作融合（通俗一点讲叫“店店合作”）战略转移。深港之间的“店店合作”的功能和方向，除了为香港服务业的发展提供市场，为提升深圳服务业水平，以及共同为珠三角、内陆提供高端的服务外，从战略方向上，应该是通过深港之间的“店店合作”，优势互补，全面融合，共同形成主要为中国资本、产品、技术走向世界服务的全球最大的金融服务中心、贸易服务中心、物流供应链中心，共同为国家发展的长远大战略服务。

前海作为深圳西部未来现代化的新区，应该是深港“店店合作”的主要聚集地和先导示范区，而要实现这个战略合作，引进香港金融以及相应的高端服务业应该是前海工作的战略重点，尤其是加快形成香港人民币回流机制和规模，加快实现人民币的国际化，应该成为前海与香港合作的重中之重。

由于前海地区目前处于初期开发时期，国家对引进境外大型金融机构在政策上仍有一些限制，加上前海缺乏国家级的立法保障，因此前海与香港本地和中资金融机构的合作还刚刚开始，尤其是与香港的国际金融资本的合作还未取得实质性、突破性进展。因此，第二个层次的目标、任务比建设一个现代化新区这样层次的目标要困难的多，所需时间要长的多。

第三个层次的目标，或者叫最高目标是改革创新的试验区。

通过前海的大胆试验，为深圳的改革开放、经济发展注入新活力，树立深圳改革开放的新形象，是前海开发建设最高也是最难达到的目标。由于前海受到很多条件的限制，因此确定前海改革试验区的任务和目标也应该实事求是，也不能要求过全、过高。

前海区域狭小，近期正处于开发建设之中，基本上没有企业和居民在前海运营和生活。前海管理局也主要承担深港高端服务合作和产业发展等经济方面的职能，

为此，前几年我市提出的把前海作为近期深圳改革市场化、法制化、国际化改革的主要平台，提法颇为牵强。前海没有立法权和社会管理职能，改革的空间和余地也受到限制，要在前海建立法律体系，形成法制示范区，政治、法律、社会的客观条件和基础都不大具备，类似这样的目标，更应该在全市范围内作为长远的努力方向和目标，对前海来讲也是勉为其难。

根据前海的特点和实际，前海的改革创新，我们建议主要放在经济体制改革的深化和对外开放的突破。在经济体制改革方面，主要是在行政体制改革进行深化，遵循市场规律，发挥市场力量，减少过多的政府管制，促进创业投资，实行企业运行市场化、便利化。

在对外开放方面，特别应聚焦金融经济体制改革创新，如果在人民币国际化，特别是香港的人民币的回流机制方面，以及金融产品创新上能有所突破的话，将对深圳乃至全国的改革会产生重大影响。近几年虽然前海在这方面做了不少工作，但由于受有关方面的政策限制，除利用香港人民币跨境贷款业务规模上有了一定的发展外，在金融创新上还尚未有重大突破，需要新的领导班子高度重视。

前海开发建设的三个层次的目标是相互依存的，在建设过程中，既有轻重缓急的先后顺序，更有互动促进的相辅相成。第一个层次的目标是基础和载体，第二个层次的目标是内涵和特征，第三个层次的目标是动力和手段。

在前海开发建设过程中，要确保实现第一层次的最低目标，努力实现第二个层次目标，力争在实现第三个层次目标上有所作为。

2、关于前海的产业方向

几年前，依据国务院确定的深港现代服务业合作区的总体定位，前海确定了自己特有的金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务和其他专业服务四大产业的产业方向和产业政策，并经国家有关部门同意，制定了6大类、112条产业目录。虽然6大类、112条产业目录显得过多过细，但总体上讲，前海还是突出了主业和重点，符合未来深港合作和融合的大方向。

但是，这几年在实践中，前海在开发建设的产业政策上迅速拓宽，相继又提出了发展对外贸易、高科技、文化产业、房地产业、建筑业、商业零售业等产业，甚至提出要建香港十大优势产业基地、香港青年创业的“梦工厂”等等，几乎达到了无所不包的地步。从已经在市场监管局注册分局登记注册的前海几万家企业来看，已经很难看出未来前海的清晰的产业方向，也很难体现前海的产业特点。

前海按现在规划的面积名义上是15平方公里，但已有5平方公里左右给招商局建设了保税区，在区域内已经建设了地铁车辆厂、污水处理厂等等，加上前海基础设施、公用事业的用地，真正能使用的土地也只有7-8平方公里，这7-8平方公里土地既要满足近期部分服务业总部用地需要，还要为满足未来若干年深圳建设总部基地留有余地，不能够短期内把土地卖完、房子建完。

因此，在这样狭小的领域内布局产业，必须突出重点、有所取舍，在产业方向、产业结构上真正做到有所为有所不为。如果在产业发展方面面面俱到，最后的前海经济结构和产业方向与深圳其他地方并无太大区别，从而使前海成为深圳普通的一个新区而已，这样就很可能背离了前海开发建设的大方向和大目标。

因此，我们建议除了极个别特别需要新增的产业和重大项目外，前海的产业方向仍然要持之以恒地坚持以深港高端服务业为中心，坚持国务院批准的产业目录，在产业方向和产业结构方面，不求多，不求全。

在实践中，如果说对注册企业可以不设限制性条件的话，但在涉及到土地转让、产业用地、资金资助、税收优惠等方面，务必要按照国家确定的方向和批准的产业目录，制定严格的标准，守住底线。对一般性的商业零售业、对外贸易、科技产业、文化产业以及香港一般企业的发展，要引导到全市范围内布局，满足这些企业在深圳发展的需要。

在开发建设期间，特别要警惕房地产企业以各种形式成为前海最大的业主。前一段在前海引进企业土地出让过程中，已经出现了一些重大建设项目，名义上是境外高端产业中标开发，实际上是深圳本地房地产企业控制所拥有。对此，今后前海要加强廉政监督，要坚决制止以发展高端服务业之名，行房地产开发之实，决不能把前海变成类似香港一样，由一批大房地产商垄断经营谋取暴利的格局。

为此，在前海开发建设中，严格控制房地产开发用地的比例，并对每一块房地产开发项目在保证开发商合理利润的基础上，设定严格的约束限制条件，对违法违规要严格执法，以防止形成垄断，谋取暴利。

为了保证前海开发建设的需要，防止短期行为，建议前海制定至少十年土地出让计划，并经过法定程序确定，实行严格的监督，确保不突破土地出让计划，以便为深圳的未来更高层次的发展留出必要的空间。

3、关于前海的行政管理体制

根据市人大《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《条例》），前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。应该说成立法定机构也是深圳在行政体制改革方面的创新和探索。经过几年的演变，目前前海局已经成为政企合一、政事合一的企业化管理、市场化运作的区域管理机构。

在政企合一方面，除了前海管理局本身设立了类似政府各部门的内设处室行使行政权力外，前海局分别成立三大控股公司，其中投资控股公司主要是从事基础设施开发的实体；金融公司主要是参与前海金融业务投资的实体，包括投资金融项目，参股金融机构，发行境外债券等金融业务；联控公司主要是负责管理物业，为企业提供一些企业注册、商务服务等公共服务的实体。这两年，随着三大公司业务的拓展，这些公司下设若干家子公司、孙公司。

在政事合一方面，目前前海尚无居民，为注册的企业提供服务的主要是由联控公司负责，包括提供服务、收取费用和实施管理。

近几年前海管理局形成的这种体制，有的是依据市人大《前海深港现代服务业合作区条例》设立的，有的是依据市政府制定的《深圳市前海深港服务业合作区管理局暂行办法》设立的，但相当一部分是由前海局自己确定设立的。

经过这几年的实践，前海这种政企合一、政事合一的管理体制，除了形式上的法定机构以及在人事管理、薪酬水平市场化等方面有所创新之外，从具体工作性质、职能、任务来看，大体上类似深圳以及内陆八十、九十年代一些开发区、工业区、保税区等管理体制。我国改革开放几十年的实践证明，这种体制优势在机构精简、决策快、效率高，有利于区域开发初期的基础设施建设阶段。但随着区域开发的展开，尤其是基础设施建设基本完成后，深圳及国内各地的区域开发的管理体制，基本上都先后逐步调整为实行政企分开、政事分开的体制，以适应市场经济条件下政府转变职能，加强社会管理的需要。

前海这种以法定形式确定的政企不分、政事不分的体制运作几年了，虽然发挥了一定的优势，但也暴露出一些问题，主要表现在：

——前海局的性质难以很好的行使国家、省和市赋予的巨大行政权力。由于前海性质特殊，各级赋予了很大的权力，尤其是近两年随着国家行政审批制度的改革，各级政府又给前海下放了一批审批权。

目前，除了市人大《条例》上规定，在非金融类产业项目的审批管理方面享受计划单列市权限外，前海局享有省级审批权13项，市级审批权69项，各部门的审批权148项，再加上一批非行政审批事项，总共有几百项审批项目，其中有个别处室需要承担几十项审批项目。

按照政府行政管理的实践，这么巨大的审批权被赋予给一个政企不分、政事不分、高度市场化、公司化的具有自身特殊利益的前海管理局集中授权，容易造成行政管制与市场运作两种角色的冲突，以规划国土行政审批权为例，前海管理局既承担片区规划、建设审批和监管等行政职责，同时，其下属公司又负责开发建设等具体工程的实施，由于管理局编制受限，还抽调一部分公司员工到局机关处室工作，机关人员也不断下派到公司去任职，机关与公司在人员上也交叉合一、融为一体，这种体制在制度上很难保证国家行政权力公正、公平、有效、廉洁的行使。

——政企不分的体制很难为前海的企业创造公平的市场环境，形成前海管理局与民争利的格局。目前前海局下属三大控股公司，享受着特殊的政策，有着特殊的利益，甚至在某些领域处于垄断地位。比如在前海的基础设施项目，都要由投控公司来实施，前海土地出让的部分房地产开发项目要留有一定比例的房产为投控公司持有。

在前海成立特殊的一些金融机构，要与金融控股公司合作，由金融控股公司参股。为企业服务的项目，由联控垄断提供，并自行制定收费标准等等。这种行政权力和利益主体结为一体的体制，很难为前海企业提供良好公平竞争的市场环境。

——前海局下属三大控股公司脱离了深圳市国有资产监管体系，违背了国有企业改革发展大方向。除前海投控公司由市政府规章明确了前海为出资人外，其它两家公司出资人不明。事实上前海局本身并没有能力来监管运营好下属企业，从改革开放几十年的实践来看，党政机关、事业单位所办经营性企业的弊病和问题早就被暴露无遗，深圳早已实行党政机关、事业单位与所办企业脱钩的改革，在2006年深圳市委、市政府已将几百家党政机关、事业单位所办的企业全部纳入国有资产监管体系，由国资委行使这些企业出资人制度，实行管事、管人、管资产相结合，责任、权力、义务相统一的体制。

由于出资人不到位，前海局下属公司难以建立完善的国有资产产权管理体制，难以建立严格的监督机制和考核机制，难以形成有效的激励机制、可控的投资决策机制以及科学的人事管理制度，也难以建立铲除官商勾结的制度环境。

前海基础设施的开发建设已取得阶段性进展，按计划2017年前海基础设施建设将基本完成。一些重大建设项目正在加紧建设，一批企业在未来不久将开始入驻，社会管理工作也即将提到前海局的议事日程。

因此，为了为未来前海局行使巨大的行政权力提供更好的体制保障，为前海企业创造更好的市场环境，为前海市民提供更好的公共服务，我们建议市委、市政府利用当前的有利时机，尽快调整现行前海局的管理体制，实行政企分开、政事分开。

调整前海行政管理体制，实行政企分开、政事分开，根据改革开放的实践经验，大体上有两种基本思路：

一种是将前海局承担的行政管理权剥离出去，由市政府及南山区政府有关部门承接行使，使前海管理局变成一个类似新加坡裕廊工业区管理局的特殊的市场化企业，由市国资委或财政局行使出资人的权力；

另一种是思路上将前海局下属的三大公司剥离出去，纳入市国有资产管理体制，使前海管理局成为一个市政府授权的行使前海片区行政管理权的机构。考虑到前海的性质任务，前海工作的连续性以及法定机构的特殊性，我们建议采取第二种思路，即剥离前海管理局下属企业的方式，对前海行政管理局的管理体制分步实行调整：

第一步，将前海金融控股公司尽快从前海管理局剥离，纳入市国有资产管理体系，将产权由市国资委或投资控股公司直接持有，以平等的地位参与前海金融的创新和金融投资，承担国有企业的社会责任。

第二步，将联控公司剥离到市国资委或投控公司，有关为前海的企业和市民提供的公共服务事宜，可采取多种方式来解决，特别性质的服务内容可采取成立新的事业单位，由非营利性的机构承担；一般的公共服务事务可采取按市场机制，由前海局采取购买服务、委托管理等方式来解决。

第三步，剥离前海投控公司，纳入市属国有资产监督体制。2017年前海的基础设施开发已基本完成，作为以前海基础设施开发为主要任务的投资控股公司也将完成历史使命，届时剥离前海投资控股的条件已经成熟。

经过三个步骤的调整，实现前海局的政企分开、政事分开，作为法定机构的前海局主要依法行使前海区域的行政权力，建设一个高效、廉洁、透明、民主的新型管理机构。

考虑到市人大的《前海深港现代服务业合作区条例》以及市政府的《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》已经实施五年了，在前海开发建设的实践中，既有成功的经验，也有需要调整修改的内容，为此，我们建议市人大、市政府应根据这五年的实践，对《条例》、《办法》做必要的修改和完善。

4、关于前海的监督体制和机制

深圳市委、市政府对建立前海监督体制非常重视，在市人大通过的《条例》中，提出专门设立监督机构，以便依法统一对前海管理局开发、建设、营运和管理活动进行监督。前几年，市委、市政府设立前海廉政监督局，实行集纪委、监察、检察、公安、审计“五位一体”的监督体制，并形成由纪委牵头领导，检察院、公安、审计、监察五个部门集中统一的工作机制。

由纪委领导“五位一体”的监督体制，作为一种反腐败制度建设的探索，在实践中形成的工作机制，对前海局廉政建设，尤其是处理违法、违纪案件也起到积极的作用。但是作为一种监督体制的制度创新，“五位一体”的体制存在着根本性的制度缺陷，从长远来看，不具备在深圳，更谈不上在全国推广、复制的价值和可能性。

首先，从体制上讲，“五位一体”体系不符合建设国家治理体系现代化中的行政、司法相互制衡的原则。在构建社会主义民主法治国家体系中，在国家反腐败法律制度框架的构建中，行政与司法之间既需要相互合作、相互协调的一面，更需要相互独立、相互制衡的根本制度要求。根据国家有关法律，在依法办理刑事案件包括经济犯罪案件中，公安同检察院、法院分工负责，相互配合，相互制约，各司其职，各尽其责，以保证准确有效的执行法律，这是一项重要的宪法原则。

在文化大革命中，砸烂了公、检、法，取消了相互制约的体制与机制，不知道造成了多少冤假错案，给国家和人民带来了多大的灾难。改革开放以来，也曾经有过以党委有关部门牵头，协调公、检、法办案的体制，实践证明，这种体制弊大于利，也带来了极大的消极作用，中央正在逐步纠正。因此，由纪委牵头领导，组织公安、检察等部门一起协调办案的“五位一体”的前海监督体制与国家上位法的原则不吻合，不具备复制和推广的法律依据。

其次，从机制上讲，前海“五位一体”的监督机制的优势更多的集中在办理腐败违纪案件上，尤其是在查办大要案中，可以更好体现集中力量、提高效率的目标，但在预防腐败的制度建设中的“五位一体”的体制的优势并不明显。在前海开发建设的现阶段，虽然反腐倡廉的任务很重，也发生了一些违法违规案件，但总体上还不能说腐败已经到了非常严重的程度，不存在采取特殊体制、集中办案的需要。因此，前海反腐倡廉近期乃至长远更应该注重防止腐败的制度建设。

此外，从党和国家反腐败制度建设的长远方向来看，“违纪”案件的查处与“违法”案件的查处将要逐步分离，党的纪检部门主要承担反腐败制度建设中的党内违纪案件的查处，违法案件的查处主要由公、检、法按各自的职责依法办理。前海这种由纪委领导的“五位一体”的监督体制和机制与未来党和国家反腐败制度建设的大方向也不完全吻合。

综上所述，既然由纪委领导的“五位一体”的监督体制不具备可复制性，无法得到推广；既然“五位一体”的体制优势不适合前海开发建设现阶段反腐败的迫切需要；既然与党和国家反腐败制度建设的长远方向不吻合，因此对现有监督体制的调整和完善是必要的。

为此，我们建议逐步分解和完善现有“五位一体”的监督体制，使前海的监督体制集中在预防腐败的制度建设和创新上来。

首先，把检察院、公安局的职能从“五位一体”中分解出去，归还由检察院、公安局依法独立行使，使这两个部门按照国家法律，在工作中既相互配合，更相互制约，各司其职、各负其责。对涉及到前海违法案件，需要沟通协调的由有关方面按照合规合法的方式沟通、协调。

第二步，把审计职能从“五位一体”中分解出来，归还政府审计部门。政府的审计主要是经济审计，是政府的一项重要的日常监督工作，经济审计的方式、内容、结果与纪委监察处理案件有所区别，可积极探索经济审计与纪检办案相独立又相互协调的工作机制。在经济审计中，发现违纪违法线索的可以随时移交纪委监察部门处理。

按上述步骤分离完成后，前海的监督体制实际上就是把党内监督与行政监督很好的结合起来，并且重点探索预防腐败的制度建设和体制创新，形成一些可推广、复制的经验，为深圳乃至全国的廉政制度建设作出贡献。

5、关于前海开发中的深港合作

作为国务院批准的深港现代服务业合作区的前海，能不能在深港合作上取得突破，事关前海开发建设的成败，事关深港融合的长远战略。这几年，深圳市委、市政府对于香港合作极为重视，前海局也做了大量工作，克服了很多困难，取得了一定的进展，为未来的深度合作打下了一定的基础。

但是，深港合作难度大，涉及面广，由于前海的开发建设缺少国家层次的法律支撑和保障，香港方面的合作态度耐人寻味，香港企业尤其是大企业对深圳前海的未来仍半信半疑。国家有关部门在支持前海政策方面顾虑重重，加之中央、国务院、省委、省政府领导对前海的深港合作要求很高，给前海工作的同志很大压力，因而出现了急于求成，甚至出现形式主义苗头，主要表现在以下三个方面：

一是在合作的领域上拓的太宽，合作的目的越来越模糊。

如前所述，本来国务院批准的方案已经明确提出合作的四个方面。但这几年前海局提出的合作领域越来越宽，目的变得越来越多。比如，提出前海要为香港提供一定数量的就业；要成为香港青年创业的“梦工厂”，为其提供土地、资金，形成香港青年成长、成才、成功的平台；要解决香港企业发展土地和空间的问题，为香港各产业协会提供土地出让；要建立对青年爱国教育的交流基地，要加强与香港科技合作、文化产业合作，要建立香港保税商品消费展示中心等等，无所不有。

二是在合作的对象上，中小企业多、大型骨干企业少，数量多，质量不高。

虽然目前前海已有1300多家港资企业注册，但核心的、重量级的香港金融机构包括银行、保险、基金、证券来的不多。尤其是在香港金融高端服务领域占据主体地位的全球著名大公司在香港的亚太总部基本还没有涉足前海，实际上正是这些全球性大公司才是支撑了香港的国际金融中心的基本力量，他们的进入，才是前海深港金融和高端服务业合作成功的标志。之所以形成当前的格局，除了国家的政策不放开，两地法律不接轨，两地税赋水平相差过多等客观原因，从主观上看，前海目前的人才、方式方法、沟通渠道、手段策略、工作机制等方面不适应引进香港高端服务业企业来前海发展的需要。

三是在合作的工作目标上，脱离实际，缺乏支撑。

这几年前海管理局提出了加强与香港合作的“万千百十”计划，即到2020年，前海由港资开发的建筑面积超过900万平方米，为香港居民提供超过10万个高端就业岗位，吸引1万家香港企业落户，力争港资服务业规模超过1000亿元，在前海成功孵化、培育的港资创新创业型领军企业超过100个，在前海建立香港优势和特色的10个港企聚集基地等等。

在前海开发建设的初期阶段，提出这些目标，出发点是想适应香港的需求，加快深港合作的进程，但客观上不切实际，形式主义，缺乏实际措施的支撑。比如，前海总规模建筑面积才2700-3000万平方米，目前出让的土地建筑面积500万平方米，2017年前海的基础设施建设才基本完成，要求港资2020年在前海开发面积达到900万平方米的目标能实现吗？又如，经过30多年改革开放，目前香港居民在深圳就业人数才几万人。

前海现在还是一片工地，2020年要使10万个香港居民在前海就业，也是难以做到的。再如，五年来前海共引进香港企业1300家，未来五年能达到1万家吗？按前海开发建设的总体规划，2020年前海地区GDP总量为1500亿，其中仅香港服务业规模就能达到1000亿吗？此外，香港经济结构90%以上是服务业，其他产业基本上“空心化”了，前海在2020年还能建立10个港企聚集基地，还能培育100家创新创业型领军企业吗？

客观上讲，前海开发建设中的深港高端服务业的合作，难度很大，从某种意义上讲也许是深圳一厢情愿，因此与香港的合作要从长计议，既要积极努力，做好各方面的工作，又不能急于求成，要水到渠成，欲速则不达。

我们认为，前海开发建设中的深港高端服务业的合作，既要考虑到解决近期香港存在的民生问题，更要着眼于未来促进香港的长期繁荣稳定。实际上，前海深港高端服务业的合作如果能够实现深港双方优势互补，共同形成为中国未来的资金、技术、产品走向世界服务的最大的金融中心、服务中心、物流中心，这样才更能促进香港的长期繁荣稳定。为此，在工作层面，我们提出四点建议：

一是举全市之力。与香港高端服务业合作，把支撑香港经济的金融等企业引进到前海，涉及到政治、经济、法律、文化等各个方面，涉及香港的政府、企业、市民等各个阶层，单独靠前海管理局，能力恐不可及，需要市委、市政府举全市之力，动员各方力量，运用各种资源，采取特别措施，制定周全的规划和工作计划，制定工作责任制和激励机制。

二是要体现合作双赢。加强深港合作，当然要有利于香港的稳定和繁荣，要有利于解决香港经济社会发展中遇到的问题和困难。但是，前海面积狭小，空间有限，是深圳中心城区最后一块成片开发的土地，是未来深圳主要的高端服务业总部聚集区域。因此，深港合作要“双赢”，使深港合作有利于深圳的长远发展，有利于城市功能和经济结构的调整，有利于经济增长方式的转变等等。前海开发建设中的深港合作不宜把解决香港就业，青年创业，中小企业发展空间，商贸服务业拓展市场，爱国主义教育基地等作为主要目标。

三是要坚持以大企业为主。加强与香港高端服务业的合作，千万不要追求企业数量，要坚持引进香港金融、服务、物流供应链中的大型企业，尤其是在香港的全球性跨国公司，这些大企业的进入才是前海深港高端服务业合作成功的标志，才是落实中央关于前海开发战略要求的根本措施。

四是各个突破。由于历史原因，目前支撑香港金融等高端服务业体系的资本主要有三类，即外资、港资、中资，其中中资金融机构是近些年发展起来的，港资在香港金融服务体系中不占主导地位，过去、现在支撑香港金融中心地位的是外资，包括全球性的银行、保险、基金、投行、律师、会计师等行业大公司在香港设立的亚洲总部。因此，在引进香港高端服务业中，要根据实际情况，有针对性地分头各个突破。首先要力争将在香港的中资金融机构尽快引进来，使其起到示范带头作用。随后引进在香港有实力的港资金融机构。最后重点突破香港的跨国资本机构，力争经过十年左右的努力，将部分香港的跨国资本引进前海。

6、关于前海的总体建设规划

市委、市政府高度重视前海总体建设规划，有关部门在研究制定前海规划中，起点高、理念新，尤其是由美国F0设计公司中标设计的“前海水城”的规划，提出将前海打造成标志性和充满活力、魅力的水城形象，更是试图突出深圳海滨城市的特点，打造深圳城市规划建设的新形象。目前，“前海水城”规划已经得到市政府有关部门的批准，开始进入实施时期。

但是，“前海水城”的规划设想能否如愿实现，受到很多条件的限制，即使不计建设投资和营运成本，仍然会受到自然条件、地理条件以及未来深圳生态环境治理效果等因素影响。万一“前海水城”规划失败，达不到规划设计的要求，将为前海的开发建设留下硬伤，成为前海规划建设的败笔，留下永久的遗憾。

前海位于珠江口，属于浅海湾水域，水的动力性能差，在上世纪九十年代未，前海还是农民的蚝田，落潮时前海大部分区域露出水面。同时，前海是深圳西部雨水、污水集中排放的区域，台风时期往往造成内涝。南山居住着上百万人口、存在着大量的企业，每天排放大量的污水。因此，前海水城建设将受到三大因素的限制：

一是前海湾海域内水的动力性能。如果未来由于珠江口、深圳西部大规模填海造地，有可能改变珠江口水的流动条件。从长远来看，即使深圳西部不发生大规模填海，珠江口水域条件也有可能因其它不可预见的因素而发生重大变化，前海湾水域的动力性能更差。如果真的发生上述两种情况，前海湾有可能成为死湾。

二是水质。如果未来深圳西部，主要是南山片区污水排放的水质条件不能明显改善，“前海水城”可能变成污水沟、污水城。

三是淤积程度。如果深圳西部水土保持不能得到根本改观，目前向前海排放雨水的河流中泥沙不能大幅度减少，未来“前海水城”、“水渠”可能成为“干城”、“干渠”。

从克服上述三条制约因素来看，形势并不容乐观，与其乐观点，不如悲观点。比如水质问题，西方发达国家，如英、法等国，中心城区河水由污变清，经历了大约三十年的治理时间。深圳提出治污计划已经近二十年了，但目前深圳一些河流的水质比二十年前并无太大的改观。又如水土保持，虽然这些年来，深圳花了不少投资治边治坡，但一遇大雨暴雨水质浑浊，泥沙俱下。前海片区不少面积都是这几十年泥沙淤积形成的，如果水土保持达不到要求，“前海水城”光是淤积清理、疏浚河道不知将耗费多少人力、物力、财力。再如，根据深圳市有关部门的规划，未来在深圳西部还将填海造地20平方公里，以解决深圳未来发展的空间问题，假如20平方公里填海工程如期实施，前海的水域流动变化将是巨大的，会对前海区域内水的动力性能产生重大影响。“前海水城”成为“死城”也不是危言耸听。

因此，鉴于“前海水城”面临着这些自然因素、人为因素的影响和制约，我们建议：

一是“前海水城”的规划继续完善调整，慎重决策，提出切实可行的治理方案和措施。

二是一旦“前海水城”规划形成决议，建议要制定未来深圳西部污水治理、水土保持的可行的实施方案，并制定严格的责任追究制度，确保这些方案的落实，要认真汲取几十年来深圳治水的经验教训。

三是进一步全面研究论证未来在西部填海造地的规划，确保“前海水城”水的动力性能不发生根本性的变化。

四是在实施“前海水城”方案的同时，如有可能，可考虑前海规划的备用方案或调整方案，在前海开发建设过程中，万一遇到难以克服的困难，也能够保证前海规划建设目标的实现。

7、关于前海土地开发模式

前海土地资源稀缺，前海管理局在土地开发管理的改革创新方面也进行了一系列的探索，包括弹性年期、建设项目用地公告出让等等。但是，前海在土地开发模式上也存在一些问题，需要冷静思考，权衡利弊，使前海开发模式的选择，服从于前海发展的长远需要，服从于全市经济社会发展的全局。

首先，关于前海地价政策。

到目前为止，前海已经出让土地19宗，土地面积92万平方米，建筑面积508万平方米，成交额713亿元人民币。其中，几宗大的地块土地出让时楼面价格都在2万元/平方米以上，成为这两年深圳土地出让的价格“地标”。客观上影响带动了深圳市土地和房地产价格的上涨。前海高地价政策好？还是适中地价好？这个问题比较复杂。作为以“深港现代服务业合作区”为目标的前海，从长远来看，过高地价恐怕对产业发展是不利的，过高地价也容易形成大房地产商垄断的格局。实际上这两年前海出让的土地中，相当大的比例被深圳大的房地产商中标开发。

前海土地出让价格高，原因是多方面的，其中有合理因素，也有不合理因素。不合理因素之一就是前海局确定了土地使用权出让收入15%-20%划入产业发展基金的政策，从而使得前海局与开发商形成了利益的共同体，成为共同推高土地价格的推手。本来，管理局的主要功能是营造一个公平竞争良好的产业发展环境，即使需要建立产业发展基金，也可以从其他方式划拨积累，而不应该为筹措产业发展基金而成为土地价格抬高的推手，这样既不利于前海发挥市场机制，促进土地价格的市场化，也不利于前海准确的把握政府行政职能和商业行为的界限。建议前海对这项政策重新审视，慎重研究，如有可能，适时调整。

其次，前海局近些年提出了所谓的0—2.5级土地开发理念和模式。

按照这个开发模式，0.5级开发就是要建设一批临时建筑、给排水、供电等基础设施；1级开发就是土地整备；1.5级开发就是根据开发的时序和现状进行过渡性的开发，建设一批过渡性建筑，比如前海近期建设低层临时的前海企业公馆；2级开发就是土地出让后的业主开发；2.5级开发就是前海局从土地出让后的业主中拿回30%的办公物业，用于扶持产业发展。前海局采取0—2.5级开发理念和模式，出发点是为了提高效率，加快开发进度，可以理解。但这样做极有可能造成投资浪费，并且为前海的长远开发带来严重的后遗症。主要表现在以下三个方面：

第一，前海土地开发面积不大，虽然需要一定的建设投资，但市委、市政府高度重视，市财政的财力充足，完全可以在基础设施方面筹措足够的资金，做到高标准规划、一步到位建设。同时，只要加强协调，强化责任，发扬马兴瑞同志提倡的“马上办”的工作作风，提高开发建设的速度效率，完全是应该做到的。在这种情况下，前海局为什么还要采取0.5级开发模式，再搞一批临时的基础设施呢？

第二，所谓的1.5级过渡性开发，建设一批过渡性建筑，无论对前海的规划、建设、成本、效益以及将来拆除等方面都可能带来极大的后遗症。深圳城市建设三十多年的实践中，曾经在所谓闲置土地上建设了大量的临时建筑，其中相当一部分是违章建筑，包括住宅、工厂、写字楼、公共设施等等。为后来城市的规划、开发、建设、管理带来拆除、搬迁、补偿、安置等无数后遗症，有的甚至带来严重的社会问题，有些至今还不能得到有效的解决。

前海兴建的一批过渡性建筑，虽然掌握在前海局手上，与目前深圳形成的大量临时违法建筑不完全一样，但毕竟是临时的、过渡性的建筑，对未来前海的规划、建设仍可能留下较多的后遗症。因此，我们建议前海局的领导和班子应着眼于长远的开发建设，为未来的发展打好基础，千万不要为了一时政绩、面子工程而为未来的工作留下无数的后遗症。

第三，所谓2.5级开发中，前海局拿回30%的办公物业的方式也需要慎重。未来前海管理局用适当的方式适当地拥有一些办公物业，用于扶持个别重点产业也是必要的。但是按30%的比例留给自身所有值得反思。按照规划，前海局总建筑面积3000万平方米左右，30%的比例意味有近千万平方米的物业归管理局拥有，按每楼10万平方米来计算，前海局拥有100栋办公大楼拿在自己手中。前海局究竟要这么多房子干什么？给哪些产业和企业使用？如何管理如何防腐败？如何公平出租等等，可能会引发出一系列问题。同时，三分之一的办公用房收回管理局，意味着前海出让土地面积更少，更进一步推高前海的地价和房价。

可见，所谓前海土地开发模式的创新中还存在很多问题。我们建议调整所谓0—2.5级开发模式。取消0.5级开发模式，即取消临时基础设施。所谓1.5级开发模式即建筑过渡性建筑，原则上也不再建设，特别需要的要经过市政府审定。所谓2.5级开发模式，即收回30%的物业，比例太高，降低到10%已经不少了。

8、关于前海开发建设的宣传推介工作

前海作为国家批准的深港服务业合作区，为了促进前海的开发建设，做好宣传推介工作，让全市、全省、全国乃至全世界更多的了解前海，提高知名度、吸引力、影响力，对推动前海工作有着重要积极意义。但是，我们觉得在前海宣传推介工作方面，有几个倾向要引起注意，防止偏差。

一是对外宣传少，对市内宣传多。前海的开发建设宣传推介的重点应当是面向全国、面向香港、面向全球。但实际上前海的宣传集中在深圳各种媒体，尤其集中在体制内的报纸、广播。几乎大事小事，局领导的活动几乎每天在广播中播出，铺天盖地，如雷贯耳。而相反应该出现在香港、国外的宣传推介却相当少。这样做既不适应前海开发的工作上的需要，也不符合中央有关宣传工作的要求。

二是宣传内容空的多，实的少，说得多，做的少。前海宣传了好多年了，许多参观者去年到前海看到的仍然是一块大石头、一个展示馆。现在除了少数几个楼盘开始动工外，在前海现场看到只是些临时过渡性设施，不少参观考察者感到很失望，使前海的过度宣传反而产生了负面影响。王荣同志曾经在大会上讲过，“我陪同中央和省委领导多次去看前海，结果到了现场什么都看不见”。

三是有些提法不完全符合前海开发建设的实际，造成前海虚假的繁荣。比如最近前海管理局宣传前海进驻了31346家企业，注册资本达到18376亿元，其中世界500强中有65家进驻，合同利用外资127亿美元等等。

现实情况是，前海目前还处于基础设施的开发建设时期，除了一些临时办公室（所谓“梦工厂”、“万科公馆”）外，连一栋写字楼都没有建设起来，3万家企业进驻在哪里?实际情况是，随着我市商事制度改革，企业注册地和实际办公经营地可以分离，这些以前海名义注册的大量企业是通过与前海商务秘书公司签订委托协议，把注册地挂在前海商务秘书公司，而实际办公运作并不在前海，从本质上讲，谈不上是前海的入驻企业。

同时，这些注册的几万家企业绝大多数并没有实际运营，估计实际运营的企业占在前海注册企业的比重10%都不到，真正经过审核，享受前海税收优惠政策的企业只有100多家。另外，商事登记制度改革后，注册资本从实收制改为认缴制，宣传进驻前海的企业1.8万亿的注册资本，有什么意义呢？类似这样的宣传，前海这几年还有其他方面的表现。

鉴于宣传推介工作也是前海开发建设的重要方面，建议引起市委、市政府，尤其是新分管的市领导的重视，采取一些纠偏措施，使宣传推介工作为前海的开发建设，为深圳的改革开放形象提供正能量，起到积极的推动作用。

本文来源：深圳创新发展研究院原创，微信公众号：SZIDIORG