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科学、合理、公正的公务员绩效考核制度是组织战略管理的重要组成部分，是推动政府各级公务员共同实现组织目标的“风向标”和“指挥棒”，更是提高政府效能的基础和保障。 美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年，为了克服政党分肥制所导致的人事管理弊端，国会通过了《彭德尔顿法》，奠定了以“才能”为原则的联邦文官制度基础，成立了文官委员会，初步确立了“考试制”。1923年，美国联邦政府制定了文官职位分类定位法，确定了16项考绩内容。但由于联邦人事机构所规定的考绩制度过于统一，未能充分考虑各部门的工作性质且项目繁琐，1950年美国政府颁布了《工作考绩法》，对考核内容、考核方法和考核等级作出规定。20世纪六七十年代，美国经济发展速度减缓，国内反政府运动高涨，传统的文官制无法适应环境变化的需要，1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，该法律撤消文官委员会，成立“人事管理总局”、“功绩制保护委员会”和“联邦劳工关系局”，要求考核同职务特点紧密相联，一切人事决定须以考核为基础。1993年至2000年，美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动，其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。经过100多年的不断改革探索，美国的公务员考核制度日益完善，为其民主制度的发展奠定了坚实基础。 一、美国公务员考核制度的特点 以考核内容发展为线索可以清晰地发现，美国公务员考核制度改革始终注意保持原有制度的精华，公务员绩效评估呈现四个明显特点。 1、在保障上注重法律依据。美国公务员考核制度的确立受益于行政命令，更得益于法律规范的保障。纵观美国公务员考核制度的建立过程可以看出，法律规范始终起着重要的强有力的保障作用，而行政命令则推动了考核制度的确定。 2、在内容上注重客观公正。考核标准由主观随意走向标准规范，从个性特征内容转向职业规范要求。美国公务员早期的考核标准，一般是“严守时刻”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”、“能力”等抽象的考核标准，后期则是通过工作分析与评价建立考核标准，通过收集工作信息、分析工作要素，明确考核指标含义，确定考核指标权重。 3、在过程中注重沟通交流。美国公务员考核始终把考核过程的沟通、考核信息的交流作为常规和必要手段，单位主管以书面形式提出每项职务的关键性考核内容，并定出与职务有关工作表现的客观标准，被考核公务员与考核者一道，参与工作目标、工作计划和工作标准的制定、修订，正式考核结束后，主考者应同被考核者讨论其总评结果，使考核的信息交流贯穿于整个考核全过程。 4、在运用上注重奖惩分明。美国公务员的绩效考评结果和奖惩严格挂钩：绩效考评优秀者，既有物质奖励，包括奖励假期、发奖金（一般从几千美元到数万美元不等）；又有精神奖励，包括提级晋升、以其姓名命名建筑物或自然景观等。对绩效考评不合格又长期不作改进者，先发出口头警告，之后是书面警告，如仍不见效，是试用期的公务员就可以直接解雇，是正式公务员，虽不能直接解雇但可通过其它合法方式，如对行为失范、严重违纪等行为予以惩戒乃至除名。 二、美国公务员考核体系的总体架构 美国把公务员考核作为一个动态的过程，贯穿于公务员管理的“进”、“管”、“出”的各个环节，“进”能真正选贤任能，“管”能引导激发潜能，“出”能确保吐故汰劣。 1、考核机构。美国的文官考绩机构包括隶属于联邦人事管理总局的人事考绩部以及分设于各部门的考绩委员会和复审委员会。考绩员由被考人的直接上级担任，复审员由部门负责人充任。复审主任由功绩制保护委员会委员充任。考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的情况，复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见，并给以公平、客观的处理。 2、考核体系。目前美国普遍采用哈佛大学罗伯特·S·凯普兰教授1992年提出的“综合测评体系”，其主要指导思想为：(1)人员考核以实现本单位的未来目标为目的，人员考评与单位考评相结合；(2)使考核成为机构改进工作和个人发展的过程；(3)考核面向服务对象，将其反馈意见纳入考核指标体系。据之，考核包括4项内容：工作业绩和内部协调情况；服务对象的反映；创新和学习情况；与其工作相关的财务情况。由此，美国人事管理总局制定出公务员考核体系指导方案，内容包括：(1)计划：制定集体和个人的工作期望目标，这些目标应是通过努力可以实现的，公务员参与计划过程并了解集体和自己的工作目标；(2)检测：掌握个人和单位的工作情况，收集服务对象的反馈信息；(3)提高：通过培训和考评意见反馈，帮助公务员改进工作方法，提高工作质量；(4)评定：对监测情况进行比较，确定每人工作业绩的等级和工资增长幅度；(5)奖励：表彰公务员的工作业绩和对单位的贡献。 3、考核内容。《美国联邦公务员法》规定绩效项目可区分为“关键因素”、“非关键因素”以及“附加绩效因素”三大类。“关键因素”是指决定该职位工作成效的最重要因素，通常是重要职责或主要职责，考核标准强调弹性分权原则,因工作性质、工作方法、工作程序、工作期望的不同,可制定不同的标准;“非关键因素”是指除关键因素以外的一些其他因素,其分数也要纳入公务员年终考核总分计算,但某一项非关键因素不合格,并不会使其年终考核被评定为不合格 ;“附加绩效因素”可以衡量个别公务员、团队及组织绩效,但不纳入公务员年终总分计算,也不会影响年终考核等次。美国的公务员绩效评估制度具有相对独立性和较强的企业管理色彩，尤其在设定人员绩效指标体系时强调客观公正，非以评估者主观意愿随意确定，也非设置模糊的绩效指标。在设定具体明确考核指标的同时，还提出一些具有创新和实际衡量意义的评价指标，如判断力、首创精神、放权、人员配置等，使美国的公务员绩效评估颇具特色。 4、考核结果。由主管领导根据考核记录填写下属年度考核表，对照考核内容指标分别给予(U)不满意、(M)最低满意、(F)完全成功、(E)超过完全成功、(0)特优的评价，并写明评价事实理由。考核结果运用主要体现在六个方面，作为裁减人员、正式任用、重新指派工作、降职免职、培训、职务和工资晋升及发放奖金的依据。以总统办公室为例，在公务员考核中，当年被评为O级的，在第二年加薪1000美元，E级的加薪500美元，F级的加薪100美元，其余不能加薪。劳工部规定，在公务员绩效评估中，当年被评为O档的，第二年加薪6%，E档的加薪4%，F档的加薪2%，其余不能加薪。 三、不足与启示 作为典型采用工作标准考绩制的国家，综观美国公务员考核机制，“能力本位”是其考核制度的核心，美国公务员考核水平较高与其有较高素质和能力的公务员队伍是分不开的，然而，较高素质与能力的公务员队伍又是根源于其对公务员的考核策略。当然，也要看到，美国的政治制度决定其政府绩效评估实践还存在一些不可避免的难点和问题。譬如，政府选举必然导致美国政客在执政行为上的急功近利，虽然政府绩效评估有相应的法律制度约束，仍难免会受选举政治的影响；分权制衡机制和部门利益分割决定即使有再好的政府绩效评估制度也很难充分发挥作用；金钱政治和拜金主义使得一些人控制了公共服务机构资源，政府绩效评估往往会触及这些人的利益，从而造成政府绩效信息隐瞒甚至造假；公务员考评在上下级之间直接进行必然导致公务员队伍中人身依附关系的发生等等。即使如此，美国政府绩效评估所体现的法律化、制度化、科学化、规范化、公民导向化和外向化的特点，以及围绕绩效评估管理所创新的理念、技术和方法等，尤其是将绩效考核结果与晋升制度真正结合在一起，把绩效考评结果作为公务员晋升的主要依据，让业绩说话，以绩效服众，从而在根本上形成公务员能力建设的内在动力机制，十分值得我们学习和借鉴。 （作者系《福建年鉴》副主编） |
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