高院法官精解劳动行政部门是否具有劳动关系认定权力 | 劳动法库

文 | 吴彬 天津市高级人民法院

作者特别授权劳动法库发布，供朋友圈转发分享！欢迎投稿实务文章，信箱：[e-mail]

实践中经常出现如下问题，让人难以决定：劳动者工作时发生伤害，遂向劳动部门申请工伤认定。劳动部门在工伤认定程序中，首先确定劳动者与单位形成劳动关系，继而认定劳动者属于工伤。

随后，劳动者与单位因工伤待遇问题发生劳动争议诉至法院。经法庭审查后，法官内心认为双方不构成劳动关系。在此情况下，民事法庭是按照劳动部门在工伤认定程序中对劳动关系的确认结论来认定双方的关系，还是对工伤认定程序中对劳动关系的确认结论不予理睬，而径直认定双方不构成劳动关系呢？

这个问题的实质有两个方面内容：一是劳动行政部门在工伤认定中是否具有认定劳动关系的权力；二是劳动行政部门在工伤认定中对劳动关系的认定是否具有终局效力。

实践中对此问题历来形成两种意见：第一种意见认为，劳动行政部门在工伤认定中拥有确认劳动关系的权力；第二种意见则认为，工伤认定中的劳动关系最终仍然要由劳动仲裁部门认定。

对此问题，笔者认为劳动行政部门在工伤认定程序中具有确认劳动关系的权力，而且这种权力是否行使还具有一定范围的灵活性。当出现法定情形时，劳动行政部门可以将该权力“让渡”给劳动仲裁部门行使。主要理由和依据如下：

1.最高人民法院行政庭于2009年7月20日作出《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（【2009】行他字第12号），明确规定“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”

2.《工伤保险条例》第18条第1款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；”这说明行政法规授权了劳动行政部门在工伤认定程序中有权对劳动关系作出认定，否则再规定提交存在劳动关系的证明材料就毫无意义。

3.人社部2013年4月25日《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第5条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”

综上，工伤认定程序中劳动关系的确认权首先归属于劳动行政部门。只有劳动行政部门自己说劳动关系存在争议且无法确认的，才告知当事人申请劳动仲裁，此时仲裁程序才能开启。否则，只有当事人自己要求仲裁的，仲裁不予受理。

当事人对劳动行政部门在工伤认定程序中作出的劳动关系认定不服的，可以依法提起行政复议和行政诉讼。人民法院在行政诉讼中依然要对是否构成劳动关系进行审查，以便确定劳动行政部门作出的具体行政行为是否具有合法性和合理性。从行政诉讼角度看，劳动行政部门在工伤认定程序中确认劳动关系的权力并非是一种终局性权力。

劳动行政部门作出的确认劳动关系的结论一旦生效（含行政诉讼胜诉），则在劳动者以此为依据主张其他劳动权利的民事诉讼中，民事法庭不能质疑上述结论的效力，而应当以上述结论作为依据展开审理工作。

如果劳动行政部门认为当事人对劳动关系存在争议且无法确认，告知当事人申请仲裁，那么劳动关系的确认就纳入到“一裁两审”的劳动争议案件裁审程序，民事法庭拥有确认劳动关系的终局权力。