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关于推进投资项目全程联审代办工作 的调研报告
为深化我市审批制度改革，落实全省深化行政审批制度改革电视电话会议关于“建立起集中审批、联合审批、审批代理等一系列制度治理规范”的要求，切实改革投资审批领域内存在的程序复杂、效率低下、政出多门等现状，在对各地调研的基础上，就推进投资项目全程联审代办工作提出如下意见和建议： 一、我市投资项目审批制度改革背景、现状与问题 前三轮审批制度改革由于是在经济体制改革为主导的改革背景之下，其制度安排主要围绕服务投资并以此展开，因此，投资领域审批制度改革也成为行政审批制度改革的重点领域。由此而开展了对跨部门投资项目并联审批运行机制的改革实践，这种制度安排甚至被写入2004年的《行政许可法》：“第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。” 我市是投资领域审批制度改革的先行者，早在1994年就设立了建设工程联合审批办公室，1998年建立了市政府集中办事大厅，集中了各个与投资关联的审批职能部门，主要办理投资领域审批事务，并于2002年出台了《金华市人民政府关于印发金华市区投资项目联审暂行办法的通知》，提出了“一门受理、主审负责、并联审批、限时办结”的审批理念，设立了联审体制。审批事项包括：国内投资立项联审、外商投资立项联审、规划许可联审、施工许可联审。 经过近十年的运行，由于体制和法制环境的调整，原有的制度安排已不适应现阶段投资主体的需求。一是以部门法为特征的相关法规的不配套，造成了审批程序混乱和政出多门的现状，国务院于2004年出台了关于深化投资体制改革的决定后，降低了企业投资项目的准入门槛，对于非控制和限制类项目不再实行许可而改为属地备案，意味着企业投资项目中95%以上的项目都不再需要审批，只需县级投资主管部门备案即可，而原先立项前置性审批便自动后置，相关部门法规未作相应调整，造成审批流程的失控，影响了项目审批整体进度。二是缺乏系统性的制度安排和流程设计，原有的联审机制没有从政府层面上系统解决审批运行体制的职能化和部门化倾向，建立在各职能部门主导的联审机制互不兼容，各审批职能部门囿于权力自利化的天然属性，对建立联审联办机制并不积极。三是市区行政管理体制层级复杂，市区两级部门审批管辖权限不一致，属地管理、分级管理、分类管理交叉分散运行于市区两级行政服务中心和分中心，难以实现市区一体化的审批运行、协调和监管体系，平台的一站式、一条龙服务机制也难以建立。四是大部分投资主体对政府审批职能和程序缺乏系统和专业的了解和沟通渠道，一个基本建设项目从立项到开工程序极为复杂，仅行政审批需经12个部门的21道以上的许可，其中还不包括中介机构设计、审图、测绘、水保方案、环评、职评、雷评、节能评、地质勘探和公共服务企事业单位的水、电、气等服务事项，这对大部分投资业主而言，一辈子可能只经历一次，所以既无必要也无法在短期内熟悉相关业务流程，急需有一个综合的服务机构直接为投资主体提供专业的服务。五是中介机构的服务不规范、恶性竞争、政中不分、信息不对称而形成的中介市场垄断等因素造成了投资业主无法掌控审批进程，特别是面对一些未改制的承担中介工作的事业单位，更需要一个专业的政府机构来为企业提供指导和协调。 近年来，我市在推进投资项目审批制度改革上做了大量卓有成效的工作：开展了行政许可职能归并改革，行政审批效能革命，特别是在市委、市政府的强力推动下，集“行政审批、公共服务、资源配置、效能监察”四位一体的综合型行政服务中心建设正式启动，标志着我市行政服务平台由职能导向型向服务导向型转型升级，行政审批服务物理平台的整合和集中，为建立投资项目审批系统化整合、导航式服务、信息化管理提供了现实基础和保障。 二、外地推行投资项目审批代办工作成效 近年来，杭州、舟山、温州、丽水、台州市均已成立投资项目代办机构，积极推行投资项目审批代办工作。近期，我们对杭州、温州、义乌等地情况进行了专题调研，特别是杭州市的代办工作和义乌市的“三制”办理模式对我们有着很好的启示，推行投资项目审批代办制的成效比较明显，主要体现在以下几个方面： 一是改善了“办事难办事烦办事慢”问题，提升了审批服务效能。一个普通建设项目，从立项到开工，需要办理各种手续，涉及多个部门，由于项目业主对部门审批流程缺乏了解，不熟悉政策，又不能及时掌握信息，不会办项目，不懂办项目，结果耗时耗力耗财，既增加了难度，又延长了审批办理时间。杭州市的实践证明，推行投资项目审批代办制，变投资人跑审批为代办员跑审批，变审批事项“多次办”为“一次办”，“多头办”为“一窗办”，规范了项目审批的流程，提高了项目审批的集约化、专业化程度，提高了机关办事效率。如义乌市推行代办制、联办制、模拟制“三制”办理模式后，政府投资项目审批时限从104个工作日缩减到30个工作日，企业投资项目审批时限从53个工作日缩减到18个工作日。 二是带动了一批大项目，促进了地方经济社会发展。2008年杭州在国家宏观调控的大背景下开始抓大项目，实行投资项目代办制。推行代办制仅一年，全市共受理代办审批项目3462个，办结978个，投资项目审批实际办结时间平均缩短了30%左右，20多个搁置1年以上的投资项目有了实质性进展，并实施了西湖综保、西溪湿地综保、背街小巷改善、庭院改善等40多项重大工程。在国际金融危机的大背景下，杭州能成功应对国际金融危机的挑战，实现转危为机、跨越发展在很大程度上是由于实施了40多项重大工程的结果。 三是在不改变现有管理体制条件下，一定程度解决了跨层级、跨部门的业务协调和联办机制问题。推进投资项目审批制度改革，绝不仅仅是成立代办机构提供免费代办服务这么简单，而是从多部门审批运行体制机制进行综合配套改革的深度上来解决投资项目审批程序复杂、信息不畅、协调不力、效率低下的问题。在现有体制框架下，各职能部门往往过于强调单个审批事项职能的法定权限和程序，不愿牵头承担更多的跨部门联审业务，主要原因是部门不具备综合协调职能，也有着承接跨部门业务会承担额外法规风险的考虑。因此，由政府层面构建投资项目审批代办服务体系为系统性解决投资项目一条龙审批提供了出入口。同时，投资项目审批代办的过程也是政府对各部门审批实施过程进行全程监管的过程，实现了行政审批、服务和监管的有机结合。 借鉴杭州、温州、义乌等地的经验，为推动我市审批制度更深层次的改革，营造一流的与新的综合型行政服务中心配套的投资项目审批体系，我们认为有必要在我市设立投资项目全程代办中心，推行投资项目审批代办制。 三、对我市开展投资项目联审代办工作的政策建议 综上所述，我们认为要在现行体制框架内缓解投资领域审批主体多、层级多、部门多、中心多、程序多、效率低的问题，必须推进投资项目审批全程代理工作，主要设想是：按“审批流程集成化、审批服务导航化、审批管理信息化、审批体系一体化”的改革理念，设立投资项目联审代办中心，优化整合跨部门审批业务流程，建立一系列配套兼容的协调、管理与服务机制，建设一支经过良好培训的专业化代办员队伍，为各类投资主体提供投资项目审批一条龙代办服务。具体建议如下： （一）成立投资项目联合审批工作领导机构。设立市投资项目联合审批工作领导小组，组长由常务副市长担任，副组长由市监察局、行政服务中心、发改委主要领导担任，成员由市监察局、行政服务中心、发改委、经信委、规划局、国土局、环保局、财政局、建设局、工商局、气象局、人防办、消防支队、卫生局等部门分管领导组成，办公室设在市行政服务中心，负责组织、管理、协调推进联合审批和全程代办工作，应申请人、代办机构、审批部门要求，或者根据需要召集相关审批部门参加的联席会议，其职能与《政府投资项目并联审批管理办法》中的联席会议应一致，另增加对申请人提出的行政事业规费减免问题进行讨论研究后，形成书面意见报市政府决策，重大收费及其他问题应提交市政府决策。 （二）成立专业的投资项目审批代办机构。设立市投资项目审批代办服务中心，为市行政服务中心管理机构下属正科级事业单位，暂定事业编制人员4人，负责具体代办、协调、保障、信息等工作，合同聘用人员3人，具体负责投资项目联审代办窗口的业务咨询和受理、送达等工作。若干个由组织部门选派的各部门挂职干部（协助代办中心工作人员做好代办和协调工作，来源部门原则上应是与投资相关的职能部门）。 代办服务范围为：市级重大类政府投资、企业投资的基本建设项目和技术改造项目（不含房地产开发项目），其他政府交办的投资项目。 代办服务的主要职能：一是免费代办已明确用地范围的投资项目立项到开工全过程的行政审批手续和供电、供水、供气、电信、邮政、电视等配套服务事项的全部手续。二是负责投资项目审批以及相关政策和业务的咨询、指导。三是设立投资项目联审代办窗口集中受理并送达行政审批材料。四是受理申请人提交的与审批相关的行政事业规费协调事项并送达结果。五是组织联合现场踏勘、联合审查、上门服务并收集相关意见和信息。六是负责在申请人、中介机构、职能部门间协调一般事务性事项，需决策并形成书面纪要的事项应提交投资项目联合审批工作领导小组办公室。七是负责建设、管理并使用联审代办信息管理系统。 （三）建设一支基层兼职代办员队伍。除“代办中心”专职代办员外，各开发园区、功能区和各投资主要主管部门还应在市行政服务中心管理机构的指导下，设立投资项目兼职代办员，配合“代办中心”的工作，接受市行政服务中心管理机构组织的各类培训和业务指导 （四）建立系统配套的联审代办运作机制。一是建立联审代办工作管理机制。制定《金华市区投资项目并联审批及全程代办服务暂行办法》，与已实施的《金华市区政府投资项目并联审批办法》相配套，明确联审代办的代办范围、机构设置、工作职责、业务流程、联办方式、代理方式、信息化管理、队伍建设和监督考核等事宜。二是建立部门和相关企事业单位联络员制度，各部门应明确联审代办工作的联络员制度，实行AB角，原则上由业务负责人和业务骨干担任，其主要职责是指导并协助代办员完成代办、咨询工作，负责参与代办员的业务培训工作，直接配合“代办中心”、联审办或联审牵头部门组织的联合审查、联合踏勘和联席会议。三是建立疑难或重大审批事项协调机制。对代办过程中由于政策障碍或部门职能交叉、互相矛盾等原因出现的疑难审批事项，部门协办员又无法解决的，可提交市投资项目联审工作领导小组办公室协调解决，重大问题逐级提交领导小组或市政府决策。四是明确集中设置与投资项目审批相关的职能部门、企事业单位、中介服务机构进驻新中心（目前场地条件尚未达到要求，考虑在新中心的窗口设置），真正实现一站式、一条龙的投资项目服务体系。 （五）建设联审代办信息管理系统。一条龙联审代办是一个涉及市区（开发区）两级多部门、多阶段、多主体的动态化、系统化工作流程，因此，借助信息化管理手段来实现整个工作的控制、协调、联办、指导、沟通和监管，可以清晰地明确网上各节点的工作职责、办理时限、信息反馈和信息交互，快捷地解决信息不畅、协调不力、问责不清、办事推诿、效率低下等问题，便于“代办中心”固化工作流程，全程控制工作进度，确保联审代办工作的顺利进行。系统功能主要有：投资项目受理和咨询信息派发流程、联席会议流程、联合踏勘流程、联合审查流程、协调流程、规费减免审批流程、在线督办流程以及信息统计、联络员库、代办员库、中介库、在线咨询、在线投诉等辅助功能。 （业务一处） |
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