――江苏全省行政服务中心建设情况的调研报告

加快行政审批制度改革 增创体制机制新优势

――江苏全省行政服务中心建设情况的调研报告     江苏省政府法制办课题调研组     2008年8月     内容摘要：行政服务中心是近几年来地方政府改革和机制创新的平台。目前全省有13个省辖市、86个县（市、区）成立了行政服务中心。其在探索行政审批新模式的实践中，形成了创新管理模式、拓展服务功能和领域、建立审批新机制、优化审批流程和发展电子政务等好的做法，并产生了良好的反响：一是提高了行政效率；二是推动了政府职能转变；三是促进了权力阳光运行；四是实现了机关作风转变。但在发展中也遇到了审批项目进驻不到位、窗口授权不充分、协调监管难度大、职能机制不健全、信息化水平比较低等问题，原因是受到体制机制、部门利益及制度立法等制约，由此产生了对行政服务中心存在和发展前景的质疑。课题组从其产生的历史背景、国内外服务型政府建设的现状及法治政府和廉洁政府的基本要求等方面出发，对行政服务中心存在的必要性进行了论证，并提出了今后发展的模式是打造职能转变、机制创新、政务公开、便民服务、效能和廉政建设等五个平台，建立集行政审批和政府多项便民服务于一体的综合型行政服务中心。为此，课题组提出对策和建议：一是明确进驻事项范围；二是统一规范审批程序；三是建立科学合理的审批运行机制；四是健全监督机制；五是推进信息化建设；六是确立管理体制和职能定位。     近年来，行政服务中心作为巩固深化行政审批制度改革、改善投资环境、方便企业和群众办事的重要载体，发展迅速，规模不断扩大。作为地方政府改革和创新的综合平台，其探索、成效及其遇到的问题为破解行政审批制度改革难题和把握体制机制创新的先发优势提供了样本。党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。省政府法制办结合学习实践科学发展观活动，把全省行政服务中心建设作为重点调研课题，组成了以办主要领导和分管领导为组长、副组长的课题组，分别赴南京市、镇江市、太仓市、江都市、姜堰市以及浙江省杭州市、上虞市等进行实地调研。课题组还通过发放调查表和进行问卷调查等形式，了解掌握行政服务中心建设的第一手资料。在此基础上，课题组以行政审批制度改革为视角，对我省行政服务中心的发展现状、取得的成效和存在的问题及其原因等进行认真地总结剖析，并提出了进一步推进行政服务中心建设、深化行政审批制度改革的对策、建议和措施。     一、行政服务中心建设的现状分析     （一）我省行政服务中心建设的基本情况。据调查统计，目前全省有13个省辖市、86个县（市、区）成立了行政服务中心，名称大多为“行政服务中心”，有的称“行政审批服务中心”、“政务服务中心”、“政务中心”、 “投资服务中心”、“政务大厅”等。机构性质上，有52家属政府派出机构；12家属政府直属机构；20家属事业单位；还有15家属临时机构，由政府办或政府其他部门代管。进驻部门和项目上，据对92家市、县（市）、区行政服务中心的统计，进驻中心的部门有2276家，平均每个中心进驻25个部门；进驻办理的事项21224项，平均每个中心进驻办理事项230个，平均每个部门进驻中心办理事项为9个。业务类型主要分为以下几种：一种是综合型。我省大多数中心属于此类。这类中心按照“应进尽进”的原则，把与经济建设、群众生活以及与审批相关的事项进驻中心办理。如扬州市行政办事服务中心进驻行政机关56家，中介组织14家，办理事项538项，并设立了12个分中心。二是专业型。这类中心主要把与投资或建设工程有关的审批事项放在中心办理，审批项目的集中度较低，办件量相对较少。如泗洪县投资服务中心以投资项目为主，进驻单位12家，办理事项仅30项。三是网络型。即不设实体性物理办事大厅，建立电子政务系统，推行网上审批，如南京市电子政务大厅。     几年来，各地把行政服务中心建设作为深化行政审批制度改革、优化发展环境、打造服务型政府的重要措施，积极进行体制机制创新，探索建立 “一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”等行政审批运作新模式。归纳起来主要有以下做法：     ――创新管理模式。改革传统的行政审批模式，对审批事项实行分级分类管理，即一般事项直接办理、特殊事项承诺办理、关联事项联合办理等，建立了首问负责制、一次告知制、限时办结制、服务承诺制、责任追究制等管理制度，开展了标准化窗口建设，形成了较为完善的管理体系。江阴、姜堰、海门等中心还通过了ISO9001质量管理体系认证。同时，强化内部办事流程监督，多渠道接受群众投诉，57%的行政服务中心建立了网上电子监察系统，对项目审批进行实时监控、预警纠错、绩效评估等。     ――拓展服务功能和领域。一是延伸审批服务链条。各地努力扩大进驻单位和项目数量，使大多数审批事项能在服务中心办结，防止“两头受理”、“体外循环”，增强中心“一站式”服务功能。姜堰市在要求各职能部门进驻中心办理审批事项的同时，还组织与行政审批密切关的会计、公证、环境评估等17家中介机构进入中心。二是丰富审批服务方式。建立审批代理（代办）制、审批绿色快速通道，积极推行提示服务制、预约服务制、上门服务制等服务新举措。三是构建立体式服务体系。据统计，全省1441个乡（镇、街道）已建立便民服务中心1026个， 20653个村（社区）已建便民服务室11109个，初步构建了市、县、镇、村四级联动的服务格局。     ――建立审批新机制。镇江市2004年在全省率先推行“两集中、两到位”，即部门审批职能向部门内部一个处室集中，处室整体向中心集中；进驻中心的审批项目落实到位，对窗口办理审批事项的授权到位。镇江市的做法破解了中心发展中的许多难题，迅速在全省乃至全国引起了积极的反响，目前我省9个省辖市、46个县（市、区）开展了此项工作。与此同时，各地还建立完善了窗口首席代表制、一审一核制，减少审批环节，提高“即办件”比例。     ――优化审批流程。各地对进驻中心互为前置、交叉审批的项目，在科学合理界定部门间权责关系的基础上，理清审批的先后顺序，对内容相近、重复设置的环节予以整合，简化没有法律依据和不必要的审批步骤，减少申报材料，缩短了审批流程。江都市经过审批流程的优化，先后压缩了184个项目的承诺时限共计1599个工作日，减少了172个项目的申报材料499项，极大地提高了审批效率。各地在围绕“提速增效”的同时， 还对涉及两个及其以上部门办理的审批事项，改串联为并联，实行联合审批、联合踏勘、联合年检等，深化联办效果。扬州市邗江区在全省首推行政收费“一费制”，将基本建设项目审批阶段原先分散在各部门8个收费环节的19项收费，集中到中心的一个窗口缴费、一个标准计算、一张票据办结。     ――发展电子政务。着力推进电子政务建设，大部分中心建立了自己的门户网站，通过网络实现了网上咨询、表格下载和网上电子监察等。江阴、太仓、昆山等中心开发企业登记注册“一表制”应用系统，做到了工商部门窗口录入的当事人相关信息，质监、地税、国税等部门共享。有的还建立了“网上审批协同平台”，实现服务中心窗口与窗口所在部门之间审批业务的实时互动，部分办理事项实现了市与县、区服务中心之间的上下协同。     （二）我省行政服务中心建设现状的评价。在本次调研中，我们共发放问卷调查表620份，收回并有效的答卷587份。问卷调查结果显示，有96%的中心管理人员、93%的部门负责人、86%的服务对象、81%的窗口工作人员认为行政服务中心在促进地方经济发展，特别是推进审批制度改革方面起到了积极的推动作用。     一是提高了行政效率。行政服务中心运行模式开始改变传统行政审批多头办理、重复审批、效率低下等弊端，实现行政审批服务的优质高效，缩短审批时限，降低市场主体从事经济活动的成本，加快市场要素的流动速度，提高资源配置的效率，较好地满足了企业和群众的服务需求，为优化经济发展环境，促进当地经济的快速发展作出了积极的贡献。调查显示，服务对象中有 86%的人认为在中心办事方便，77%认为中心办事效率很高或较高。     二是推动了政府职能转变。行政服务中心探索建立了审批运行新机制，使办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快，改变了原有的审批权力格局和权力行使方式，一定程度上推进了决策权、审批权与监管权的分离和相互制约，增强了政府管理社会和公共服务的职能。调查显示，有62%的部门负责人、50%以上的服务对象认为，行政服务中心对传统行政审批方式冲击很大，推动了政府职能转变和管理创新。     三是促进了权力阳光运行。行政服务中心实行审批依据和标准公开、程序公开、结果公开、集中办公、网络化管理和立体式监督等，在一定程度上扼制和改变了暗箱操作、“吃、拿、卡、要”等现象的发生，做到了审批权的公开透明运行。调查显示，有85%的服务对象认为行政服务中心办事公开透明，有近70%认为审批项目合法清楚，收费合法、合理。     四是实现了机关作风转变。中心实行开放式集中办公，建立完善了相应的办事制度和人员管理考核制度，对办事过程、服务态度等进行实时评价监控，极大地改变了过去“门难进、话难说、脸难看、事难办”的机关作风，增强了中心工作人员办事的责任心和与服务对象的亲和力，同时推动了部门之间的相互比较和监督，中心呈现出生机与效率，带来了行风政风的普遍好转。调查显示，有70%的服务对象认为中心服务态度较好。     二、行政服务中心建设中存在的主要问题及原因     各地行政服务中心在取得明显成效的同时，在发展过程中也面临着诸多矛盾和困难，主要表现在以下几个方面：     （一）审批项目进驻不到位。一些职能部门在选择进驻项目上往往“避重就轻”、“进瘦留肥”，有的甚至象征性地把部分无关紧要的审批事项进驻服务中心，含金量高或者有利可图的审批项目则以各种理由留在部门办理。有些部门将项目审批过程割裂开来，把重要的办理环节留在部门，造成“体外循环”、“两头受理”等现象。全省中心进驻的项目极不平衡，有的进驻项目多，办件量大，运转顺畅；有的则相反，个别中心处于基本停滞状态。此外，与审批事项相关的配套服务事项进驻难度大，特别是一些基本建设项目审批需要中介机构出具评审、鉴定、检测等报告，由于中介服务的不配套、不完善，导致办事企业和群众还要跑多个相关单位。据调研座谈反映，进驻单位和进驻项目少，不能形成完整的审批链，是目前制约中心发展、影响中心“一站式”服务功能发挥的主要症结所在。     （二）窗口授权不充分。部分职能部门对进驻中心办理审批的窗口授权不到位，具体窗口办事人员缺乏一定的决定权，现场办结功能不健全，即办件比例偏低，出现当事人先到中心申报材料，再到职能部门办理审批，在中心与部门之间来回跑的现象。行政服务中心成了部分单位的“收发中心”，窗口成了“传达室”，不但没有方便群众，反而增加了群众的负担。据对窗口工作人员的调查统计，认为一点没有授权或简单事项有决定权的达50%，认为有完全决定权的仅占11%，39%的认为对部分事项有决定权，57%的认为涉及部门内处室或多个部门并联审批的流程还能简化。     （三）协调监管难度大。由于中心对审批事项的协调和监管没有相应的立法进行规范，当事人与审批机关产生矛盾时，或者审批部门之间意见分歧较大时，中心缺乏必要的协调手段，特别是涉及到垂直管理部门的审批事务时中心更是难于协调。中心在对审批业务和窗口工作人员的监督管理方面，目前主要是对人员的考核建议权，因缺乏必要的监管措施而显得乏力。据对中心管理人员的调查反映，70%认为监管权责不对称，41%认为中心缺乏抓手，难以发挥协调和监督作用。     （四）信息化水平还比较低。中心的电子信息和网络建设整体水平较低，一方面各级行政机关之间尚未建立电子化信息系统，上下级之间的行政审批无法通过网络进行数据交换；另一方面，审批大厅中各部门之间信息亦无法共享，甚至同一部门审批大厅窗口与部门之间信息不畅。还有的人为设置信息流通障碍，如一些部门以影响安全为由拒绝与中心连网，造成申请人在不同部门窗口之间重复递交同样的材料，工作人员也要重复录入相同的申请材料，给申请人和工作人员都带来了极大的不便。     （五）职能和机制不健全。一是机构性质和职能不明确。目前绝大部分中心的法律地位不确定，其职责大都由当地党委政府根据需要自行设定，机构性质有的是行政机关，有的是全额拨款的事业单位，有的是自收自支的事业单位，还有的是临时性机构。职能方面有的有协调和监督职能，有的仅对审批大厅进行物业管理。统计显示，有56%的中心管理人员认为中心建设的突出问题在于职责不明确。二是工作机制未形成。上下级中心之间、中心与分中心之间隶属、指导关系不明确，没有形成工作体系，中心之间各自为政，缺乏必要的政策信息沟通和业务指导、交流，无法建立规范统一的工作机制。三是窗口工作人员素质参差不齐。有些部门抱着临时应付的态度，不按要求选派业务骨干到中心工作，有些部门窗口人员流动过于频繁，队伍缺乏相对稳定性。窗口人员也认为到中心工作是苦差使，不仅上班远、要求高、工作累，而且在中心与部门之间做事两头难，没有归属感，积极性不高。     存在上述问题的原因主要有以下几个方面：     （一）体制方面的制约。行政服务中心的建设问题，不仅涉及到行政审批制度改革，而且涉及到整个行政管理体制改革问题。从体制方面的原因看，政府职能转变不到位、权责不对称以及机构设置不尽合理等问题，使符合改革发展需要的部门得不到及时设立，该撤并的不能及时调整。行政服务中心作为近几年来新出现的机构，受到地方机构总量的限制，难于列入地方政府机构序列，因此其职能定位的确立难度较大。从审批制度改革角度看，目前行政审批设置不规范、审批项目过多、审批机关职责交叉、审批程序繁琐、重审批轻监管、非行政许可审批事项和行政收费事项管理混乱等问题，直接影响着项目进驻、业务流程、运行机制等，是制约中心发展诸多问题中的重要原因。     （二）部门利益的影响。在现行体制下，审批权与部门甚至个人利益关系密切。行政服务中心的设立把原来由各部门分散行使的审批权和收费权集中到中心办理，在中心、监察部门的监管和部门之间的相互监督下，一方面审批权的行使受到了约束，权力寻租的条件受到了限制。当事人与审批机关及工作人员之间的关系变得简单明了，按法定条件、要求和时限办理，无法进行审批权的“议价”。另一方面削弱了部门原有收费的弹性空间。中心实行一个窗口收费，收费标准和收费行为公开透明，收取的经费纳入财政专户管理，实行收支两条线，收费行为受到严格的监督。因此，有些部门领导感到权力小了，利益受到了影响，以种种理由阻挠甚至拒绝审批项目进驻中心办理。     （三）制度保障的缺失。现有法律并没有对行政服务中心作出规定，我省也没有进行统一规范。各地推进中心建设的依据大多是市、县政府出台的规范性文件，这些文件效力等级低，范围局限于一个市或县的行政区域，中心法律地位、工作机制和手段等缺乏应有的制度保障。中心的工作力度和运转好坏很大程度上取决于当地党委政府领导的重视程度，取决于领导一时一事注意力的改变与否，取决于现任和后任领导的认识是否一致，因而在机构设置、职能定位、进驻项目、运行机制和监督管理模式等方面各地差异很大，具有较多的随意性，基本处于“人治”状态，严重影响着中心长期稳定发展。     三、行政服务中心的存在理由及发展前景     行政服务中心的建立和成长过程从一开始就受到来自多方面的质疑和原有体制的排斥。因此中心存在和发展前景如何，是本课题不容回避的一个问题。据调研座谈反映，绝大多数受调查者对中心的突出作用持十分肯定态度，特别是受到了企业和社会公众的认可和称赞。综合调研情况分析，我们认为，行政服务中心发展前景广阔，具有很强的生命力。     （一）行政服务中心的建立是我国改革发展的客观需要。中心是在传统行政审批积弊沉重与我国加快改革发展、加快融入国际经济贸易体系的矛盾冲突背景下，国家为改革行政审批制度，地方政府为改善投资环境、加速本地经济发展而探索实践的结果。自2001年以来，我省先后开展了三轮行政审批制度改革，先后取消省级行政审批事项768项，省级行政许可项目由清理前的1014项减少至681项。各市、县也削减了大量的行政审批项目。然而，行政审批时间长、效率低、缺乏规范、暗箱操作、权力寻租等弊端依然没有得到根本改变，市场主体的积极性、创造性得不到有效发挥，经济发展的速度和效率得不到提高。2001年底，我国加入世界贸易组织，从外部对改革我国政府管理体制特别是行政审批制度提出了公开性、透明度和非歧视的要求。因此，建立行政审批服务中心，从审批方式和环节上进行改革，实行一站式审批服务成为各级政府的现实选择。几年来的实践证明，行政服务中心在公开透明运行、规范审批行为、缩短审批期限等方面的积极作用，为经济的快速发展作出了重要的贡献。     （二）行政服务中心的发展是建设服务型政府的重要途径。20世纪中后期以来，西方学者提出了政府管理的许多改革理论，特别是新公共行政理论把社会公平引入了公共行政改革的内容，指出经济和效率虽然是公共行政的价值和追求目标之一，但决不是其核心价值。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。在上述理论影响和指导下，西方国家重新检讨政府行为，大规模地进行行政改革，把提高政府效能和实现社会公平作为改革的重要内容，核心是树立政府的服务理念，完善公共服务体系。适应国外行政变革的潮流和建立我国社会主义市场经济体制的客观需要，党的十六届六中全会正式确立了建设服务型政府的目标任务。行政服务中心功能和作用的发挥，正是体现了建设服务型政府的基本内涵。中心通过公开透明办公，实现了由审批结果监督到审批过程监督的转变；通过职能归并和流程再造，实现了由各部门分别单独审批到各部门分工合作同时审批的转变。而这些转变，更深层次的影响是，促进了审批机关内部审批职能与监督职能的分离，促进了部门之间职能及办事程序的配合协调，更促进了政府机关工作人员服务理念的确立和角色的转换。所以，加快行政服务中心建设应成为建设服务型政府的重要内容。     （三）行政服务中心的规范是建设法治政府、廉洁政府的基本要求。建设法治政府和廉洁政府，是从不同的角度对政府改革提出的要求，但都把建设规范有序、便民高效、清正廉洁和人民满意的政府作为共同的目标。行政服务中心的进一步规范发展正是体现和反映了法治政府和廉洁政府建设的基本要求。中心实行职责法定，部门进驻中心审批的项目，由中心会同有关部门对其法律依据、实施主体和程序等进行审核，并予以公布，确保进驻项目的合法性。在审批程序方面，中心对审批各个环节进行规范，依法压缩办事流程和缩短审批时间，使审批的步骤、方法、时限及责任更加清晰具体，有效防止了互相推诿、扯皮现象的发生。在监督方面，由中心及纪检监察等部门对审批工作进行全过程、全方位、全天候的监督，提高了监督的针对性和实效性，有效地扼制腐败的发生。所以，中心规范化的运行模式，体现了政府依法行政的要求，加强和完善中心规范化建设，对建设法治政府和廉洁政府意义重大。        加快行政服务中心建设，更好地发挥其作用，迫切需要进一步明确其发展目标和模式。我们认为，应根据统一、精简、效能的原则，把行政服务中心打造成以下五个平台。     第一，职能转变平台。全面推行“两集中，两到位”，通过形式集中，达到职能集中，逐步实现决策、执行和监督的分离。同时，实行审批权的公开透明，强化对审批全过程的监督，明确行政审批机关的权力和责任，促进审批理念的根本转变。     第二，机制创新平台。各地行政服务中心积极探索，大胆实践，积累了即时办结制、承诺办理制、联审联办制、一审一核制等许多好的经验。在进一步推进行政审批改革和加快行政服务中心建设中，要总结推广这些经验和做法，使中心的机制创新成为政府其他各项工作创新创优的突破点。     第三，政务公开平台。行政服务中心除了做好审批事务的公开透明以外，要进一步丰富政务公开的内容，把中心建设成为：发布法律、政策、重要决定、重大事项等政务活动信息；收集群众对政府工作及当地经济社会发展的意见建议；进行重要决策和行政许可、行政复议、行政处罚等听证、质证；受理相关咨询投诉等政务公开平台。     第四，效能和廉政建设平台。行政服务中心在机关效能、作风及廉政建设方面成效显著，各地评比中始终名列前茅。行政服务中心通过建立审批业务、廉政建设、责任追究、监督检查和考核等制度，明确中心管理人员和窗口审批工作人员在效能和廉政建设方面的责任。要继续总结行政服务中心在效能、廉政建设方面的成功经验，并不断完善，加以推广，发挥其典型示范作用。     第五，便民服务平台。完善服务体系，形成省、市、县三级审批网络，把服务触角延伸到乡镇、街道及村；丰富服务内容，把现有一些单一审批功能的服务中心，建设成综合性服务功能的便民平台；进一步规范服务行为，在目前推行的标准化窗口建设、管理体系质量认证及考核办法、服务礼仪等基础上，制定和完善规范服务行为的细则，完善便民服务措施，推进实现基本公共服务的均等化。     围绕发展目标，目前对行政服务中心的发展方向主要有三种观点：一是成为综合型行政服务机构；二是过渡为行政许可局；三是被网上政务大厅所代替。     我们认为，应发展和加强综合型行政服务中心建设，把政府主要部门和绝大部分审批职能，以及涉及行政审批的公用服务机构、社会中介机构和金融机构等集中到中心，并将产权交易和与政府行为有关的招标拍卖等大部分事项纳入中心运作，以发挥中心的综合服务功能。关于设立行政许可局的主张和设想，目前受到许多因素的制约：一是法律障碍较多。如果实行该种模式，法律和体制要作重大调整，不符合行政体制改革稳步推进的原则；二是权力过分集中。行政许可局集中的权力过多过大，不符合分权制衡的原则，且容易走向另一极端；三是监督会失去效力。成立实体性行政许可局以后，中心对自己的行为进行监督，回到了原来体制下的监督模式。因此，对于建立实体性行政许可局的观点，我们认为可以依照行政许可法的规定进行局部试点。关于网上政务大厅现在或者在将来一段时间内能否取代中心功能的问题。经研究分析，我们的回答是否定的。其原因主要有：一是当前的信息技术在电子签名、网上身份认证、信息共享及安全保障等方面还存在难题，网上审批限于在线咨询、表单下载、结果查询等，当事人仍然要到窗口提交资料原件进行确认；二是我国计算机和网络使用的普及率水平还很低，特别在基层和广大农村文化知识还达不到网上申报的要求，客观上存在着数字鸿沟，许多人不能熟悉并掌握电子信息技术；三是流程再造及重要复杂项目需要有具体的机构和人员进行动态组织协调，网络无法根据项目及进展情况进行自动调整。所以加强完善服务中心建设，提高其应用电子信息的水平，实现有形办事大厅与无形电子网络应用相结合。当前，即便在美国、日本等发达国家，由于数字鸿沟的存在，也设置了传统的办公室（楼）、服务亭、呼叫中心等物理性质的“一站式”政府服务机构。     四、推进我省行政服务中心建设的对策和建议     在当前经济社会转型和政府职能转变的大背景下，行政服务中心如何突破既有的障碍和困扰，实现其持续发展，迫切需要寻求解决的策略和思路。通过考察和研究，我们认为，行政服务中心的出路在于将其置于加快行政管理体制改革，建设服务型政府以及深化行政审批制度改革的大视野下，通过法治化的路径，对其职责权限、程序要求和运行机制、监督机制作出有效的制度安排。基于此，针对当前我省行政服务中心遇到的困境和存在的突出问题，我们从制度、体制和法制层面提出以下对策和建议：     （一）明确行政服务中心进驻事项的范围。项目进驻不到位，该进不进是当前制约行政服务中心有效运行的突出问题。各地普遍提出了：“一个中心对外、项目应进必进”的原则，但实践中并没有做到绝大部分项目都进中心，客观上也并不是进驻的部门和事项越多越好。那么，哪些事项必须在中心办理，哪些事项又不必在中心办理？根据各地的实践及行政服务中心的功能定位，我们认为，进驻中心的事项范围可以把握以下原则：     1．服务公众原则。根据企业、群众需要，对于涉及经济发展、公共管理以及与公众办事密切相关的行政服务事项，都应当进驻中心统一受理。总体上进驻中心的事项可以分为两类：一类是行政审批事项；一类是其他便民服务事项。     2．应进必进、一事一地原则。凡是面向公民、法人和其他组织实施的行政许可项目、行政审批项目及相关的收费项目，必须全部进驻中心，由窗口统一受理、统一审核、统一收费、统一送达。已进入中心的事项，各部门不得在原单位受理。     3．关联性原则。一是凡涉及联审联办、并联审批的前置后置环节都应全部进入中心办理，以形成完整的审批链条，达到方便群众、进行流程再造的目的。如基本建设中的发改、规划、土地、建设等，以及企业登记中涉及前置环节的卫生、环保、消防等和涉及后置环节的质监、税务等也应进驻中心。二是所有进入中心的行政审批、公共服务事项和中介机构的收费必须由中心收费窗口集中收费，真正做到“一站式”服务。三是与进驻中心的审批事项相关联，并为之提供前置或后续服务的中介服务机构应当进中心，以方便群众，做到一条龙服务。     根据以上原则，以下事项可以不进中心，通过设立分中心或仍在部门办理的方式解决：一是受客观条件限制，需要提供场地或运用专业仪器进行现场检测的项目。二是工作性质特殊，涉及国家机密、宗教、意识形态等原因不宜进入中心办理的事项。对于不进中心办理的行政审批事项，必须报同级政府批准，从程序上严格把握。     （二）统一规范行政审批程序。并联审批、流程再造是行政服务中心创新的最大亮点，也是中心的最大价值所在。目前各地并联审批的范围和办理流程都没有作统一的规范，执行力度各不相同，有的开展较好，有的有名无实。同时，前台流程优化与后台沿袭传统审批方式之间的矛盾日渐突出。因此，对审批流程和审批环节作出全面统一规范显得十分必要和紧迫。     1．统一规范审批程序。《行政许可法》的出台，对行政许可程序作了原则性规定，但对于非许可类行政审批程立法还是空白，许可中的具体操作性问题也有待进一步细化。一些兄弟省市以政府规章的形式对行政审批程序进行了规范。安徽省于2003年颁布了《安徽省行政审批监督管理规定》，天津市于2006年颁布了《天津市行政审批管理规定》，同年深圳市对非许可类行政审批制定了《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》。建议我省在清理和减少行政收费、行政审批的同时，以地方性法规或政府规章形式出台《江苏省行政审批程序规定》，对行政审批程序进行统一规范，为行政服务中心建设和发展提供制度保障。     2．明确并联审批的范围和办理流程。结合各地的实践经验，在《江苏省行政审批程序规定》中对并联审批的范围和要求等作出规定，对有关企业设立、工程建设、项目投资、户外广告设置、城市道路挖掘等事项，应当实行并联审批。各地可以规范性文件的形式，分类对并联审批事项的办理流程制定具体的操作办法。目前镇江市针对基本建设、企业和个体工商户注册、外商投资企业设立、城市道路挖掘、户外广告设置、园区工业项目等不同类型制定了6个联审会办操作办法，其他地方也有类似的探索，立法时可予以吸收。     （三）建立科学合理的行政审批运行机制。行政审批的运行机制直接关系着行政服务中心的运行绩效。各地在实践中探索了许多行之有效的运行机制，但是，关注点主要集中在如何提速增效，压缩审批时限。如何提高行政审批的质量，理顺部门之间、前台运作与部门后台监管之间的关系，如何在行政审批中保护第三人的利益等问题，应当成为下一步的工作重点。为此，我们建议：     1．全面推行行政审批职能归并。镇江市首推的以行政审批职能归并为主要内容的“两集中两到位”模式，较好地解决了窗口授权不到位的问题，并从体制和流程上逐步理顺前台和后台的关系。前台负责办理审批事务，后台的处室除了协助窗口完成重大或复杂事项的现场查勘、技术论证等工作外，工作重心向审批事务的后续监管转移，重审批轻监管的现象得到扭转，已经有越来越多的地方开始学习、移植和借鉴这一模式，建议在全省范围内全面推行行政审批职能归并。     2．建立窗口与部门及部门之间的联动机制。前台后台关系顺畅、部门之间协调配合是实行并联审批、跨部门流程再造的关键。在总结各地经验的基础上，应大力推行并联审批牵头负责、缺席默认、超时默许、联合年检等行之有效的办法，并在立法中将之上升为统一的制度安排，努力形成“窗口围绕顾客转，部门围绕窗口转”的机制。同时，通过明确窗口前台和部门后台的职责，建立前台后台的协调机制，使行政服务中心与政府部门及窗口之间形成分工协作、相互配合、相互制约的工作格局。     3．建立健全行政审批听证、论证、征求意见制度。从调研座谈的情况看，各地行政服务中心对行政审批的听证、论证、征求意见等着眼于提高审批质量的程序或无暇顾及或基本忽略了。从有关方面了解的情况证实，当前涉及行政许可、行政审批的行政复议和行政诉讼案件主要是因为事前未作听证、论证、征求意见，引起群众不满。因此，应当将听证、论证、征求意见制度纳入有关行政审批的立法，并可在中心设立专门的听证室，对重大行政审批和涉及第三人利益的事项必须进行听证，对审批项目复杂、专业技术性较强的必须组织专家论证，对周围环境有影响的企业设立等审批事项则必须征求利害关系人意见。     （四）健全对行政审批和服务事项办理过程的监督机制。目前行政服务中心的监督主要侧重于对窗口人员服务态度、服务规范的监督，对于行政审批和服务事项办理过程的监督相对较弱。建议结合中心管理机构、纪检监察部门、政府法制机构的监督职能和特点，明确各自对行政审批和服务事项的办理过程进行监督的相应职能，构建完整的监督机制，形成监督合力。     1．赋予行政服务中心管理机构行政审批监督主体的资格及相应职能。《行政许可法》第十条第一款规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”但是由于未设立专门的行政审批监督机构，导致政府的监督职责尚未落实。当前各地政府大都通过文件授予行政服务中心管理机构对进驻事项的监督职能，一方面由于文件效力低，行政服务中心的法律地位不明确，监督的力度和权威不够；另一方面，由于仅赋予了对进驻事项的监督权，而对未进驻事项及仍在部门办理的审批事项无法实施监督，监督范围受到限制。建议赋予行政服务中心管理机构对各部门实施行政审批（包括行政许可）行为进行监督管理的职责，在“行政服务中心”的基础上加挂“行政审批监督办公室”的牌子，实行两块牌子一套班子。     2．纪检监察部门选派监察人员进驻行政服务中心，依法依纪对行政审批和服务事项办理过程进行监督。纪检监察部门具有法定的监察职责和手段，各地纪检监察部门应在中心设立监察室和行政效能投诉中心，通过行政审批网上监察系统对行政审批实行全过程的实时监察；受理对进驻单位及其工作人员违规违纪行为和行政效能等方面的投诉。     3．赋予政府法制机构对进驻事项的审查权和明确相关监督职责。政府法制机构作为同级政府的办事机构，“三定方案”赋予了其法制监督职责。实践中一些地方政府法制机构参与了中心办理行政审批和服务事项的监督，效果良好。因此，建议赋予政府法制机构对进驻中心的审批项目及其动态调整的审核权；明确政府法制机构对行政审批具体行政行为的合法性实施监督。     4．加强对中介机构的规范和监督。在政府转型的过程中，社会中介组织逐步承担了政府转变管理方式后原由政府承担的部分专业技术类的职能，并成为一些行政审批或服务项目的前置环节或监管手段。由于我国中介组织的发展还不成熟，对其管理和规范也相对薄弱，行政机关与中介机构的关系没有理清，行政机关借助中介机构违规收费现象比较普遍。为此，建议加强对中介机构的规范，明确中介机构必须与行政机关彻底脱钩，在服务业务开展方面引入竞争机制，并建立有效的监督机制。     （五）推进行政服务中心的信息化建设。当前电子政务水平低、信息资源难以共享等问题，严重制约了行政服务中心的进一步发展，迫切需要在全省的层面统一规范。     1．将行政服务中心的信息化建设纳入电子政务建设的总体规划，与行政权力网上公开透明运行工作相结合，统筹规划、同步推进。2008年开始推行全省行政权力网上公开透明运行，行政服务中心的信息化建设问题可以依托全省统一的政务网络平台，实现各级政府政务网络平台与行政服务中心及部门局域网的联网，真正开展网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的协同办公业务，做到行政服务中心与窗口之间、窗口前台与部门后台之间、各部门之间的信息共享、协调联动。     2．统一全省行政服务中心信息化建设的标准。目前各地中心分别委托软件公司开发行政服务中心应用系统，成本高，同时由于缺乏统一技术标准，不利于全省行政服务中心之间的互联互通。建议制定行政服务中心信息网络平台统一标准，并建立统一的数据交换平台，形成全省行政服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决行政审批业务在同一层级和不同层级机关之间的沟通协作问题。     （六）明确行政服务中心的管理体制和职能定位。体制不顺、职能定位不明确是中心自建立以来没有解决的一个根本性问题，当前更是成为影响中心健康发展的关键制约因素。四川省2006年以省政府规章形式制定了《四川省政务服务监督管理办法》，对行政服务中心的职责、服务和监督管理进行统一规范。天津市在2006年制定了政府规章《天津市行政审批管理规定》，对行政许可服务中心的管理机构和职责作出了规定。安徽、浙江、江西等地以省政府文件的形式出台了行政服务中心管理办法或意见。建议我省在《江苏省行政审批程序规定》中就中心的性质、职能、权限等作出明确的规定。     1．设立省级行政审批监督办公室。主要负责对省各部门实施行政审批行为进行监督、协调和管理，同时对市县行政审批工作进行监督指导。省级行政审批监督办公室的建立，有利于加强对全省行政审批工作的管理、监督、协调和业务指导，有利于对涉及多方面和多层级的复杂审批事项进行协调和资源整合，优化办事流程，提高行政效能。      2．授予中心管理机构对进驻部门办理审批和服务事项的组织协调和监督管理权，并赋予其履职相应的手段和措施。针对当前中心对进驻部门的协调权威不够，协调能力不强，以及前台流程优化与后台沿袭的传统审批方式之间矛盾日渐突出等问题，应当赋予中心对行政审批和服务事项强有力的组织协调权。组织协调权应当包括对涉及审批业务的部门之间、中心窗口与部门之间关系的协调，规定中心对重大审批项目牵头组织会审、联合踏勘现场等职权。     3．强化中心对进驻窗口人员的监督管理。在考核方面应授予中心更多的权限，政府对部门的年度目标考核中，中心对部门行政审批的评价应占一定的分值，窗口人员的年度考核工作应由中心统一组织实施，有关评优指标应单独下达。在人事管理方面，赋予中心向组织人事部门推荐使用优秀干部的权利，窗口工作人员定岗一般不少于2年，轮换时要征得中心的同意等。