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改革开放以来，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，为适应“小政府、大社会”的改革趋势，政府对企业从直接经营转为间接服务，需要相应的中介组织承接政府职能的转移。经济体制的深刻变化产生了对各类商会、协会的客观需要，在政府转制和企业需求的共同作用下，商会、协会等中介组织应运而生。 国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试，广东省为此也出台了《广东省人民政府办公厅关于印发广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案的通知》（粤府办〔2012〕118号）、《印发政府向社会转移职能工作方案的通知》（粤机编〔2012〕22号）等相关政策文件，东莞市委市政府响应国家和省的文件精神要求，出台了《中共东莞市委、东莞市人民政府关于加强社会建设的意见》（东委发〔2012〕14号）等有关规定，积极探索社会组织特别是商会、协会在承接政府职能方面的作用。为从理论与实践的层面厘清商会、协会在政府职能转移方面的作用，市社工委、市委统战部、市工商联、市委党校、世界莞商联合会联合成立课题组，就《发挥商会协会作用，承接政府职能转移》开展课题研究。其对科学界定商会、协会的功能，探寻其如何有效承接政府的职能转移，具有重要的理论与实践意义。 一、商会、协会的内涵、分类及职能定位 （一）商会、协会的内涵 1.商会的内涵 商会是以地区设置和跨国发展为空间、以民间活动为方式、非官方非企业及非盈利性的市场中间服务组织，具有承上启下的中间性；在形式上商会是由商人组成，商人间活动、商会间相互交往以及国内外商会的往来联系，往往又是商业网络的重要构成因素。所以，商会有利于 “资源优化配置、提供服务、自主管理，促进本部门公共利益，利益表达”。 2.协会的内涵 美国《经济百科全书》将行业协会定义为“一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体”；1956年英国关于行业协会的权威定义是由独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利组织。日本经济界把行业协会界定为“以增进共同利益为主要目的而组织的联合体。” 从国内的界定来看，1997年国家经贸委印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中将行业协会定义为“社会中介组织和自律性行业管理组织”；1999年出台的《深圳经济特区行业协会条例》规定“行业协会是指依法由本市同行业的经济组织和个体工商户自愿组成的非营利性的自律性的具有产业性质的经济类社团法人”；2005年发布的《广东省行业协会条例》将行业协会界定为“从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体。” 从上述表述来看，基本概念虽有所差异，但实质内涵上却存在以下几点共识:一是行业协会的主体是同行业企业；二是行业协会的基础是成员自愿；三是行业协会的目的是维护行业共同利益；四是行业协会是非政府、非营利的；五是行业协会是依法设立的社会组织。 3.商会与行业协会的异同点： （1）商会与行业协会的不同点 以“地缘”的经济联系形成了商会。以“业缘”的经济联系构成行业协会，由此决定了商会和行业协会性质上的区别。即商会是以共同地域为纽带的自治组织，行业协会是为同一行业提供服务的自治组织。 （2）商会与行业协会的相同点 商会和行业协会又有共同之处，它们都是业界的自治组织，或者说是业界一个具有非营利性、非政府性、互益性的自治社会组织。维护会员企业的合法权益、通过建立行规行约实现行业自律，维护企业会员的合法权益，通过政府提出积极的政策建议并监督和保证各项政策的贯彻实施，是商会、行业协会共同的基本职能。 （二）商会、协会的分类 1.商会的分类 （1）依商会与政府的关系划分 依商会与政府的关系划分，可分为英美型商会、大陆型商会、混合型商会。英美型商会以英美法系为代表，其中以英国和美国为典型。其特点在于无单行的商会立法，商会是根据私法中的公司法设立的非营利性法人，原则上由商人自愿组织、自愿参加、自主活动、自筹经费，只要商会依法行事，政府部门不得干预其活动；大陆型商会以欧洲大陆各国为代表，其中以法国、德国为典型，其特点在于有单行的商会立法，商会是一种公立公益组织，实行的是强制与自愿入会相结合，经费可以得到国家财政支持，政府对商会有严格的监督；混合型商会产生在商会发展稍晚的国家，特别是亚洲各国，以日本和韩国最为典型，其特点在于借鉴了上述两种商会体制之特点并结合自身国情而形成。 （2）依职能行业覆盖面划分 依职能行业覆盖面划分，可分为商会联合会和同业商会。商会联合会具有跨行业性，行业综合服务色彩较浓，可以吸收同行业商会为其会员；同业商会则由同一行业成员组成，主要服务领域在于本行业内部，活动范围较商会联合会单一。我们所讨论的商会特指具有跨行业性质的商会联合会，而同业商会属于行业协会讨论的范畴。 以上商会两种类型的划分，重点考虑了两点：一是类型的划分能够体现商会与政府之间的关系，二是商会的分类能够体现当前我国商会的职能特点。 2.协会的分类 （1）国外关于协会的分类 第一，根据组织与企业的关系，可以划分为三类：一是由生产同类性质产品的企业组成的行业协会；二是同一行业当中按照产品类别划分而建立的专业性协会；三是跨行业、跨领域的行业协会“协同组合”。第二，根据组织与政府的关系，可划分为三类：一是“水平模式”的行业协会，即完全由企业自发组织和自发活动的行业协会，以英、美为代表；二是“垂直模式”的行业协会，即由大企业主导建立、中小企业参与、政府发挥较大作用的行业协会，以德国、韩国为代表；三是“混合模式”的行业协会，是“水平模式”和“垂直模式”的结合，以日本为代表。 （2）国内关于协会的分类 关于国内行业协会的分类，可以按照产业、职能、性质及范围对行业协会进行划分。首先，根据产业统计需要，按照《国民经济行业分类代码》的划分标准，可以分为不同的产业门类、大类、中类和小类的行业协会；其次是按照经济职能，可以划分为综合性行业协会和行业性行业协会；再次，按照性质划分，可以分为“官办”、“民办”、“半官半民”三种类型；最后，是按行业协会活动区域，可以划分为全国性、区域性、地方性行业协会。 根据国外对行业协会的划分，可以界定我国行业协会所属类别；而根据国内行业协会四个方面的划分，比较典型的反映了目前我国行业协会的一些特点，从产业、职能、性质和区域进行划分，基本上涵盖了我国行业协会的基本类型，划分标准是比较全面的。 （三）商会、协会的职能定位 1.商会的职能定位 世界各国的商会从商会与政府的关系看，大体上有三种不同类型的模式：大陆模式、英美模式和混合模式。 第一，大陆模式商会。以德国商会为例，主要包括以下几项职能：积极反映会员企业的意见、建议和要求；积极支持企业发展，提供信息和咨询服务；负责指导企业抓好工人职业技能培训；对内、对外的中介、调解乃至仲裁功能；企业自律。 第二，英美模式商会。以美国商会为例，主要包括以下几项职能：国际业务（同美国和世界各国商界和政府合作，从事调查和提出有关美国商业的重要问题）；立法业务（代表会员的利益，影响国会立法和政府政策的制定。对公众政策、法律的制定和结果发生影响）；政治活动（积极参与美国的政治活动，协助民间企业的国会议员候选人从事竞选，并协助当选议员提出涉及商界利益的重要问题）；司法活动（通过其下属的全国商会诉讼服务中心，在联邦法院和立法机构中，代表美国商界表达有关公众政策性的立场）；企业自律。美国市场得以有序运行的一个重要因素是依靠商会等社会组织的自律作用；为中小企业提供信息咨询、培训等服务；协调政府与企业之间、企业与消费者之间、行业组织内部各企业之间的三方面关系。 第三，混合型商会模式。以日本商会为例，商会的职能包括以下几项：促进政府与企业的结合，发挥政府与企业间联系纽带的作用；协调成员企业间的利害关系，维持正常的生产经营秩序；在成员企业间开展互利的产、供、销研究，推动所属企业的同步发展；共同建立企业经营外部环境，联合筹措资金和修建共同的生产辅助设施；集中搜集产、销情报，在成员企业间交换，增强企业对市场的应变能力；提供培训条件，提高企业人员素质。 表1 商会的主要职能
2.协会的职能定位 行业协会的运作模式分为英美模式、大陆模式和混合模式三种不同的模式。表2从三种不同模式的视角列出了行业协会的主要职能。虽然三种模式对应的职能定位各有侧重，但最为核心的职能可以划分为协调与服务两大类。其协调职能主要包括向政府部门争取有利的法律、政策，制定、监督和实施行业规范，协调价格，拓展市场等。其服务职能则主要包括信息服务、组织展览会、交流会和技术培训、交流等。 表2 行业协会的主要职能
资料来源：朱英主编《中国近代同业公会与当代行业协会》，中国人民大学出版社2004年版，第584－585页。 二、先进城市商会、协会承接政府职能的经验做法 （一）香港总商会承接政府职能的经验做法 香港总商会拥有3000多家工商界各行各业的公司会员，其中80％是香港公司，20％是来自美、英、日、加拿大、印度、澳大利亚等国的外国公司。香港商会组织属于民间性质。由于商会组织经费完全自筹解决，因此商会的民间性也表现得比较充分。香港商会在承接政府职能方面的经验有以下两点： 一是密切与政府的联系。香港商会组织经常定期举办各种类型的研讨会、午餐会等，了解会员的情况和建议，对香港发展的不同时期所面临的问题，向政府有关部门反映情况，代表全体会员向香港政府、社会各界和世界各国争取权益，香港总商会和港府高层官员始终保持着密切的联系，起到了桥梁和纽带的作用。 二是公开透明的授权机制。香港总商会在立法局拥有一个功能席位，通过这一机制，总商会可以向政府和社会各界反映全体会员的意愿，港府当局在制定法例过程中也往往咨询商会的意见。由此，每个商会组织都有政府授权的职能，如签发产地来源证、转口证、加工证、代办入境签证等。 （二）无锡商会、协会承接政府职能的经验做法 1.创新政府职能转移政策。无锡市在政府职能转移方面不断进行政策创新。第一，加大政策扶持。无锡市政府连续下发《无锡市行业协会商会承接政府有关职能的实施意见》和《无锡市政府购买行业协会商会服务实施办法（试行）》，举办了第一期集中签约仪式，政府已向12个行业协会移交了70项行业管理职能。第二，建立基层社会组织登记备案双轨制。无锡已实行登记备案双轨制并建立“两级登记、两级备案”管理体制，将基层社会组织纳入了规范管理轨道，扩大了基层社会组织的登记范围，其经验做法在全省全面推广。第三，探索枢纽型管理模式。探索建立枢纽型社会组织管理模式，创新社会组织管理体制。无锡市将社团归口到工商联、社科联、科协、文联、体总等五个部门进行管理，形成了比较清晰的社团新型管理体制，目前全市80%以上的社团都实行了归口管理。 2.优化政府职能转移环境。一是推进行业协会改革，探索政府职能转移。无锡市人大通过了《无锡市促进行业协会发展条例》，成为全国少数以地方性法规形式规范行业协会行为的地区之一，并制定了《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法（试行）》、《无锡市行业协会商会承接政府有关职能的实施意见》、《关于无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施细则》等制度。二是举办公益创投，推动政府购买服务。近年来，苏南各地公益志愿类基层社会组织发展迅速，这些组织活跃在经济社会各个领域，具有很好的公益理念，但大多数组织都面临着组织建设能力不足，资源短缺等问题的困扰，严重制约着这些组织的发展。无锡市在推进“三社联动”进程中，率先将公益创投理念应用于社区服务领域，探索政府购买、社会资助等资金来源多元化，初显社会成效。如无锡崇安区在居家养老实行购买服务基础上，试行对社工服务类项目和内容采取契约化或项目化购买服务方式，并制定了财政支持社区服务的意见。 3.规范政府职能转移管理措施。无锡市对商会、协会承接政府转移职能做出了严格的规范：第一，健全综合监管体系，加大检查督查力度。将承接政府有关职能工作列入市委、市政府年度目标考核，市监察局、市委和市政府督查部门定期检查督促政府相关职能部门的工作进展情况，及时发现并解决问题，切实把承接政府有关职能工作落到实处。第二，建立评估考核体系，加强监督管理工作。由市发改委牵头，会同市编办、财政、审计、民政等相关部门及社团归口管理部门，每年年终对承接政府职能的有关社团组织及专职人员的综合素质、规范运作能力、运作效率、社会公信度、财政保障经费使用等情况进行绩效评估，强化对政府购买行业协会公共服务资金使用和管理情况进行绩效监督和管理。第三，健全奖惩激励机制，完善社会监督制度。对于诚信守法、严格自律、履行承接政府职能作用突出的行业协会给予表彰；对于不依法依规履行所承接的政府职能的行业协会，将视情节给予其通报批评、限期改正，或撤销其承接的政府职能等处罚。对违反《社团登记条例管理条例》第三十三条的规定情节严重的，由登记机关给予依法撤销登记处罚。对行业协会的表彰及对其违法违规问题的查处，均以适当方式公示、公告，接受社会舆论的监督。 （三）温州商会、协会承接政府职能的经验做法 温州市行业协会(商会)承接政府部分职能转移开始于二十世纪90年代中后期，市委、市政府出台“加快行业协会商会改革与发展的意见”中，赋予行业协会(商会)开展行业统计、信息汇总分析、组织展览展销等16项职能，其后新增协助开展行业安全生产管理等职能。温州商会、协会在承接政府职能转移方面有以下经验： 1.开展改革试点，增加职能权限。开展商会、协会承接地方政府部分职能转移改革试点，是温州民营经济创新发展综合配套改革试点(省委、省政府确立三大综合配套改革)的重点内容之一。政府有关部门通过直接移交、委托或授权等方式，推动了政府部分技术性、事务性职能转移给商会、行业协会。目前除早期承接的行业统计、信息资料准备、行业评先评优、部分资质资格初审等职能履行步入正轨并相对固定下来外，商会、行业协会对地方政府新移交、委托或授权的部分职能，承接之后运行规范，初见成效。 2.发挥工商联作用，加强政治参与度。温州商会、协会在承接政府职能转移过程中积极发挥工商联的作用，工商联(总商会)对民间商会的发展具有重要作用。工商联具有统一战线组织和民间商会的双重性质。一方面，工商联凭借其政治地位，使它主管下的行业商会会员有更多机会通过人大和政协会议参与政治。另一方面，工商联又扮演着政府部门与行业商会之间的缓冲带角色，减少了直接来自政府部门的指令和压力。 3.借力政府财政支持，完善自身职能建设。商会、协会财力、物力获得新的支持。温州市房地产行业协会在承接企业信用库建设、新建住宅质保和使用书发放、项目经理及营销员培训考证等职能后，建设部门在财力、物力上给予了支持，还通过市政府规范房地产展销行为会议纪要形式，赋予行业协会展览展销主办权。政府购买商会、协会服务产品的探索取得突破，设立外贸预警示范点及移交相关事务后，外贸专项资金给每个点资助15万元，先付5万元，考核后付10万元。经贸部门通过职能转移订立合同的，经评估考核，给予奖励。人才专项资金给行业协会人才工作站每家每年补助2万元。 （四）南海总商会承接政府职能的经验做法 南海总商会作为“企业间互动的桥梁，企业与政府沟通的平台”在承接政府职能方面的经验做法可以归纳为以下几点： 1.组建镇街总商会统一承接。南海区委统战部、区工商联积极推动镇街总商会的成立，南海里水镇在原来镇街商会的基础上成立了总商会，镇街行业协会以团体会员的身份加入总商会，没有行业协会的、组建行业工作委员会。形成以总商会为龙头、行业协会为分支的枢纽型社会组织。南海区成立了推进商会承接政府职能工作领导小组，区委常委、区委统战部部长任组长，领导小组下设办公室，办公室设在工商联，具体协调相关事务。由各镇街总商会同相关职能部门反复讨论，确定承接项目，统一承接政府各项职能转移。 2.以购买服务方式实现承接。首批下放的权限，除了行政许可、行政决策、行政处罚之外的事务性、辅助性职能，以政府向总商会购买服务的方式实现，每年购买费用不低于50万元。其中，20万元为政府补贴，用于支持商会自身发展，剩余不低于30万元的费用用于购买服务，由总商会与各职能部门签订委托协议书，明确委托的服务事项、服务标准、服务要求等。 3.从易到难承接政府职能。在针对商会特点，同时考虑其承接能力的基础上，镇政府首批下放的职能都比较简单，但也下放了一些审批权，为的是让总商会接得住，做得好。以陈村为例，陈村镇各职能部门梳理出拟转移的50多项职能事项，政府明确表示，总商会能接多少，政府就放多少。而陈村总商会则按照可操作性强、有能力承接、让会员企业获得更多便利性的原则，与相关职能部门进行了协商，确定了首批涵盖企业诚信经营监管、企业文化推广、组织企业申报展览、对外贸易经营备案、就业培训、协助处理环保违法行为等15项职能，均是较为熟悉的事项。未来将按照“依法转移，能放则放”的原则，有计划、有步骤地依法稳妥转移。 4.以服务性为主承接政府职能。镇街总商会是一个服务企业的组织，所以政府在选择转移职能项目时，考虑的就是服务性。目前，里水总商会承接里水镇政府转移的职能事项40项，陈村总商会承接陈村镇政府转移的职能事项15项，两家总商会承接的55项政府职能转移中，除“镇内社会团体登记变更年审初审工作”及广东省民营科技企业认定初审、各级工程技术研究开发中心初审、南海区上市后备企业资源库申请初审、南海区中小企业信用担保专项资金贷款及贴息申请初审、南海区知识产权融资及贴息申请初审等6项涉及政府行政审批事项的授权外，更多的事项是属于“政府购买服务”的范畴，以服务企业为主要目的，且两家总商会承接的政府转移职能事项均为无偿服务事项，尚未涉及收费项目。 5.政府职能部门加强业务指导。以里水镇为例，经促局是里水镇转移政府职能最多的一个职能部门，共向里水总商会转移职能27项，占里水总商会承接政府职能项目总数的67.5%。为帮助里水总商会能顺利、有效地使用这些职能，镇经促局委派了专门的工作人员在里水总商会驻点，与总商会工作人员实现无缝对接，对总商会利用所承接的政府职能开展的各项服务工作进行详细的业务指导，总商会也指定了两名专职工作人员及时跟踪落实镇经促局各项指导意见。 6.完善评估考核制度。由社会工作局及各业务指导部门从渠道是否畅通、企业家是否满意、是否体现公正公平和高效等方面来综合评估总商会承接政府职能的工作开展情况，并根据优、良、中、差等不同的评估等级以不同的价格向总商会购买服务。 （东莞社会建设研究院 供稿） |
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