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公告送达，是指在受送达人下落不明或者采用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等送达方式无法送达时，法院发出公告，公告发出后经过一定的时间即视为送达的方式。公告送达，并非真实送达，实为拟制送达。
近年来，随着各类民商事案件数量飙升，不论是法院抑或仲裁机构，以公告方式送达诉讼文书的案件（下称“公告送达案件”）数量不菲，比例甚高。本文在较为深入分析公告送达比例高企的原因、公告送达制度存在的问题的基础上，提出相关完善建议。
一、公告送达比例高企之原因
“公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者受送达人有音讯，但行踪不定，没有通讯地址，无法联系，采用其他方式均无法送达。”
笔者日前办理的一起公告送达案件，法院提供的公告稿中赫然载明“因你下落不明，现依法向你公告送达……”。下落不明“为一种事实状态。指自然人离开向来之居所而他人不知其所在，不明其生死。” 笔者以为，公告送达须相当慎重使用应受送达人下落不明此一理由，一则采用其他方式无法送达并不等同于应受送达人下落不明，二则在我国，宣告失踪、宣告死亡的条件之一即系“下落不明”达一定年限，公告无端宣示其“下落不明”，恐被人利用。
司法实践中，公告送达案件数量占相当比例，原因不一而足，最高人民法院报社法院公告部综合业务室负责人李学东先生将送达不能的原因简单归结为如下两点：第一，受送达人自身原因导致的不能，包括地址变更未及时通知法院，或者错误、不准确提供自己地址。第二，仅发生在起诉时，原告错误提供被告地址，导致对被告送达不能。 笔者以为送达不能的原因包括但不仅限于上述两点，大致有以下几方面的原因：
1.从原告角度言，有的原告无法提供真实、准确的被告住所；有的只知晓被告的居民身份证信息，无从了解被告的经常居住地情况；一小撮原告甚至故意提供不实的被告住所信息，以达到公告送达的目的；从被告角度言，有的自然人离开户籍所在地，为了生活，四处奔波，居无定所；有的法人或者其他组织人去楼空，关门大吉；亦有的被告，恶意拒收诉讼文书，恶意拖延诉讼，更有甚者搬家逃债下落不明。种种原因导致其他送达方式窒碍难行，不得已而采行公告送达。
2.从法院角度言，有寻寻觅觅、“众里寻他千百度”，穷尽其他送达方式最终不得已采行公告送达方式的，亦有“未经一番寒彻骨”即草率为之的。司法实践中，仍有一些法院未能穷尽公告送达之外的其他送达方式即迫不及待使用公告送达方式。
3.从我国《民事诉讼法》规定的自然人、法人或者其他组织的送达地角度言，“民事诉讼法规定了以当事人的住所地，如自然人的户籍所在地或经常居住地、法人的主要办事机构所在地为送达地的立法模式。但随着城市的动迁以及外来务工人员的大量增加，造成我国现行的户籍制度和工商登记管理无法准确反映当事人的实际住所地。审判实践中不断增多的公告案件一定程度与此有关，严重侵害了相对当事人的实体权利。” 一方面，自然人离开户籍所在地，频频变更工作单位及居住地，乃稀松平常之事，肇致户籍所在地无人签收，经常居住地难以厘定；就法人或者其他组织而言，住所虽较易确定，但变更住所而未办理变更登记的情形不在少数，此外，经营不善、人去楼空的也不在少数，导致诉讼文书送达不能。
4.从送达规定角度言，公告送达方式之外的其他送达方式，效果不彰，肇致不得不诉诸于最后一招——公告送达。以直接送达为例，现行《民事诉讼法》对送达场所和代收人的范围仍未放开，导致直接送达率无法有效提升。
二、公告送达制度存在的问题
李学东先生将目前诉讼公告存在的问题归结为五个方面，即滥发诉讼公告，诉讼公告内容不具体，诉讼公告的发布方式单一，诉讼公告起算日期不准确、不统一，以及卷内记载不齐全。
笔者以为公告送达制度主要存在以下几个问题：
1.并非万不得已方才采用公告送达
我国《民事诉讼法》规定了7种送达方式，在采行上，应以直接送达为原则，其他送达方式为补充。法律人尽人皆知，“公告送达是一种不得已而为之的送达方式，它是为解决用其他各种送达方式均无法送达诉讼文书和不送达诉讼文书就无法开始或无从结束这一矛盾而设计的” ，鉴于公告送达并非真实送达而是拟制送达，故“应当慎重采用，尤其对起诉状等诉讼文书。司法实践中就出现过从来不知道有诉讼存在的人‘被离婚’、‘被判决’的情况。”
李学东指出，“对自然人进行公告的，必须有受送达人近亲属证明和户籍所在地或经常居住地政府街道办事处（村民委员会）或其所在单位出具离开住所、不知下落、无法代收或转交的书面证明；对法人进行公告的，应有工商行政管理部门或其行政主管部门出具无人经营、负责人不知下落、无法通过其他方法送达或转交的证明，证实受送达人确无下落才能适用公告送达。” 再如日本，“对公告送达采取非常审慎的态度。法院先委派原告代理人对被告的住所进行调查，比如，到市政府去看看他的居民票，居民票会有固定住所的登记。查到住所但没有人的，还有走访邻居。如果没有采取这些手段，公告送达会被宣布无效。”
司法实践中，有寻寻觅觅、“众里寻他千百度”，穷尽其他送达方式最终不得已采行公告送达方式的，而“未经一番寒彻骨”即迫不及待使用公告送达方式的法院亦不在少数。
2. 公告内容多与规定不符
依《民事诉讼司法解释》第139条规定，公告送达应当说明公告送达的原因；公告送达起诉状或者上诉状副本的，应当说明起诉或者上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭的时间和地点及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应当说明裁判主要内容，当事人有权上诉的，还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。
然以上述规定稍稍检视报纸上登载的林林总总的公告，即可发现存在以下问题：其一，公告送达起诉状或上诉状副本的，未说明起诉或上诉要点；其二，未说明逾期不答辩、逾期不出庭的法律后果；其三，公告送达判决书、裁定书的，未说明裁判主要内容。其四，表述上存在或多或少、或轻或重的舛误。
3. 在报纸上刊登公告之费用不菲而效果不彰
衡诸2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称“《民事诉讼司法解释》”）第138条规定，在报纸上刊登公告，仅是可资择选的公告送达方式之一，在法院公告栏、受送达人住所地张贴公告、信息网络上刊登公告等亦是可选的方式。
惟在报纸上刊登公告多年来已是通行的做法，一个案件以公告方式送达的，往往至少需要报纸公告2次，以每次公告少则300元、多则500元（平均400元）计，支出之公告费达800元左右。2014年全国法院受理案件1500万多件 ，报纸公告费估计可达数亿元之巨，当事人的公告费支出显然不菲。
在报纸上刊登公告，公告往往湮没在海量资讯中，查找相当不易，费用不菲而效果不彰，沦为只是为公告而公告，非为送达而公告，公告之目的（使应受送达人有知悉诉讼文书内容之机会）往往被忽略。
4.公告送达由法院决定使得法院可能成为替罪羊
目前，衡诸我国民事诉讼法上公告送达规定及司法实践，虽然极少数法院会要求原告提交公告送达申请，但绝大多数法院系依职权决定公告送达诉讼文书。鉴于以其他方式送达诉讼文书未果的原因不一而足，概由法院依职权决定公告送达，既不利于强化原告寻找被告下落的责任，亦有可能使法院沦为公告送达错误的替罪羊。
5.公告送达发生效力之时间过长
我国《民事诉讼法》第92条规定自发出公告之日起经过60日视为送达，且每次公告送达的期间均是雷打不动的60日，一个案件，以公告方式送达，而被告始终未曾出现的，第一审程序至少需要送达2次，即送达起诉状副本、开庭传票等诉讼文书1次，送达判决书1次，公告所花费的时间即达4个月，诉讼效率大打折扣。
三、公告送达制度的完善建议
针对诉讼公告存在的问题，李学东先生认为应从以下几个方面加以克服和改进，即完善公告送达诉讼文书规定，强化程序公正意识，全面深化诉讼文书改革，以及完善案卷管理，将公告报纸整版入卷。
笔者以为，可从以下几个方面着手完善公告送达制度：
1.完善公民及法人和其他组织的住所管理制度
就送达地址言，依我国现行民事诉讼法律，通常，公民以其户籍登记中的住所地或经常居住地为送达地址，法人或其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。
1.公民
司法实践中，厘定我国公民的住所存在以下两个困境：其一，公民的户籍所在地查询不易。以笔者所在城市为例，至公安机关查询公民基本信息时，只能查询到本市常住人口以及办理《暂住证》或《居住证》人员之信息，外地人员信息则须至外地查询，耗时费力；其二，公民的经常居住地不易厘定。数以亿计的公民离开户籍所在地，或在一个地方稳定居住，或打一枪换一炮，居无定所，要证明其连续居住1年以上的经常居住地，并非易事。职是之故，从宏观层面来说，须按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之要求，加快推进户籍制度改革，加快形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度，抓紧建立和完善城乡统一的户口登记、居住证以及实际居住人口登记等三项制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，“人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里”；从微观层面来说，2012年《民事诉讼法》未对“送达场所”以及“代收人范围”作出修改，笔者以为，为切实、有效解决送达难问题，仍有必要适时稳妥修正，一方面扩大送达场所，另一方面扩大代收人的范围，以向公民送达诉讼文书为例，送达场所上，可在应受送达人经常工作之处所等为送达；代收人范围方面，衡诸“可以相信，居住在被告住处的达到适当年龄并具有适当判别力之人会将文件传递给被告” 的理念，在向应受送达人送达未果后，可向应受送达人之成年“同居人”或“受雇人”等人交付诉讼文书。
（2）法人和其他组织
我国《民事诉讼法》第21条规定，对法人和其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地法院管辖，法人的住所系其主要办事机构所在地。司法实践中，对法人和其他组织的送达困境在于实际住所与登记住所经常不一致，按照登记机关登记的住所送达，经常是无功而返，无人签收，不得不采用公告送达方式。
故法律上应当明确规定法人和其他组织登记的住所即为诉讼文书送达地址，只要向其住所送达诉讼文书，即是合法、有效的送达，应受送达人实际收受诉讼文书与否，在所不问，藉此提升直接送达比例，降低公告送达比例，提升诉讼效率。举例来说，2014年1月1日起施行《厦门经济特区商事登记条例》第17条即明确规定商事主体——依法登记，从事经营活动的自然人、法人和其他组织——的住所为法律文书送达地址。此规定应有助于提升商事案件的直接送达率，降低公告送达率。
2. 最高人民法院宜尽快统一各类型公告的主体内容以及明确规定存在瑕疵的送达的法律后果
目前，公告内容乏人问津，包括应受送达人在内的各方当事人对公告之内容均不在意，就公告内容提出异议或因公告内容引发的争议，尚不多见。然仍须一提的是，目前，公告均系法院拟就提供给当事人的，是故，公告内容若与法律规定有所不合，法院无法推诿卸责。
为避免此一尴尬局面的出现，一方面，公告内容须与法律规定的要求严格相符；另一方面，鉴于报纸上刊登的公告内容五花八门，最高人民法院诚有必要对法院需要送达的诉讼文书类型化，进而统一各类型公告的主体内容，以免各地法院自行其是。
此外，法律上宜明确宣示存在瑕疵的公告送达的法律后果。“违反法定送达方式的送达是无效的，进而视为未进行送达。但是，当因送达而存在的各种行为及其效果有利于保护应接受送达者之利益时，应接受送达者也可以通过放弃或因丧失责问权不主张送达无效。”
3.最高人民法院宜尽早设立“中国法院诉讼文书公告网”
公告之目的在于送达诉讼文书，在于使应受送达人有知悉诉讼文书内容之机会。当下的在报纸上刊登公告的方式，效果不尽理想，应当革新。值此网络时代，纸媒体日渐式微，网络的优势不可言喻，是故，最高人民法院当顺应时代潮流，尽早打破利益藩篱（如有的话），尽早设立全国性的“中国诉讼文书公告网”，逐步以网络公告取代报纸公告，直至所有公告全部上网，如此，既便于案件当事人查询公告信息，亦可以大幅减轻当事人的公告费负担，其效果相信会显著优于目前的报纸公告。
4.公告送达宜以当事人申请为原则
我国台湾地区关于民事诉讼公示送达要件之规定，有以下数端：第一，公示送达原则上依当事人申请而进行。送达“原则上由法院书记官依职权行之，采职权送达主义（第123条）。但在公示送达，则依职权或依当事人申请，以裁定为之。” 第二，依申请之公示送达，应经受诉法院裁定准许，准许公示送达之裁定，无须送达，亦不得抗告，但对于驳回申请之裁定，申请人则得依一般规定抗告。第三，就送达处所不明之事实——应受送达人之住居所、营业所、事务所或其他应为送达之处所不明，不能以其他送达方法送达者——申请人应依一般规定负举证之责。第四，规定了法院依职权为公示送达的情形。其情形有三:有得申请公示送达之情形，却无人为公示送达之申请者，受诉法院为免诉讼迟延，认为必要时，得依职权命为公示送达；原告或曾受送达之被告，变更其送达之处所，而不向受诉法院陈明，致应为送达之处所不明者，受诉法院得依职权，命为公示送达；对于同一当事人经裁定准为公示送达后，于本诉讼系属中所为之送达，均无须再行申请，而依职权行之。 日本民事诉讼法之规定与台湾地区大体相同：（1）公示送达，原则上依当事人的申请而进行。（2）申请人必须对公示送达的要件承担证明责任，尤其需要证明作为应接受送达者的当事人住所或居所不明之事实。（3）为了避免诉讼的迟延，在认为必要时，法院可以依职权命令书记官做出公示送达。（4）在同一个诉讼程序中，针对同一个当事人做出的第二次以后的公示送达应当依职权来进行。
公允而论，鉴于公告送达系拟制送达，鉴于当下我国公告送达有时过于恣意，鉴于对违反法律规定的公告送达未明确规定救济途径，是故，笔者以为，台湾地区、日本之做法可资借镜，一方面法律宜明确规定，公告送达原则上依当事人申请，以强化申请人的责任；另一方面，法律可规定，在同一个诉讼程序中，针对同一个当事人做出的第二次以后的公告送达由法院依职权来进行。
行文至此，笔者略有感触，在台湾地区以及许多国家，公告送达原则上依当事人申请，缺席判决原则上依到场当事人申请，法院该放的放，该管的管，国内则胡子眉毛一把抓，实则干预过度，依职权范围太广，有时反而会给自己惹来一身骚。
5.缩短公告送达发生效力之时间
“公示送达，并非真实送达，应受送达人一时恐不易知悉，故法律规定其效力发生时期，以兼顾应受送达人之利益。” 就公示送达发生效力日期，我国台湾地区规定了三种情形，即（1）经20日发生效力者。此期间自将公告或通知书粘贴公告处之日起算。其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起算。（2）经60日发生效力者。就应于外国为送达，而为公示送达者，经60日发生效力。（3）翌日发生效力者。对于同一当事人依职权公示送达者，自粘贴公告处之翌日起，发生效力。 在日本，“公示送达，自公告或刊登之日起，在两周时间届满后，将产生送达之效力（民事诉讼法第一一二条第一项及第二项）。不过，在第二次以后的公示送达自次日起即生效（民事诉讼法第一一二条第一项但书）。”
是故，笔者以为，一方面，鉴于我国现行的60日的公告送达期间稍嫌过长，宜将第一次公告送达的期间缩短为30日甚至更短；另一方面，宜摒弃目前一刀切的60日的规定，借镜台湾地区和日本的经验，设计不同情形的公告送达发生效力日期，如规定在同一个诉讼程序中针对同一个当事人做出的第二次以后的公告送达于次日起发生效力，以缩短公告期间，提高诉讼效率。
6.公告送达案件当驳回原告起诉则驳回，不可硬着头皮判决
依照最高人民法院《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》，法院依据原告起诉时所提供的被告地址无法直接送达或者留置送达，应要求原告补充材料，若原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，法院应当依法向被告公告送达诉讼文书，不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。而于日本，“寻找被告下落，调查被告住所信息，原则上由原告进行，法院并不就上述事项进行调查。如果原告怠于寻找被告，且不能满足申请公告送达的条件（公告送达以原告向法院提供证据，证明‘无法获得’被告住址为前提，通常情况下原告需要提交被告居民登记卡或者调查情况报告书），无法向被告送达诉状，就无法形成原被告双方的诉讼系属关系，法院有可能据此以判决的形式作出不予受理的裁决。” 两厢比较，我国法院比较“悲催”，没有选择的余地，只能硬着头皮公告送达，只能硬着头皮判决，如此，容易肇致被告的合法权益受损。
7.加大对公告送达比例高企原因的分析研究，全力提高直接送达等其他送达方式的比例
笔者以为，一方面，掌握案件具体资讯的法院，须下大力气，对公告送达比例高企的现状，做认真的分析研究，切实厘清公告送达居高不下的症结所在；另一方面，应在厘清症结的基础上，有的放矢，制定切实可行的因应之道，从而切实降低公告送达的比例。
实习编辑/张峰铭 为无讼供稿/tougao@wusongtech.com |
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