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来源：上海环境院 作者：张益、许碧君 一、形势和政策 1、国家层面重视农村垃圾治理 2010年中央1号文件强调要“稳步推进农村环境综合整治”，“搞好垃圾、污水治理，改善农村人居环境”；2013年12月17日，住房和城乡建设部印发《2013村庄整治规划编制办法》的通知要求，编制村庄整治规划应以改善村庄人居环境为主要目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为主要任务。2014年5月，国务院办公厅出台《关于改善农村人居环境的指导意见》，目标任务为：到2020年全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，人居环境实现干净、整洁、便捷。 2014年11月18日，住房和城乡建设部组织召开全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议，启动农村生活垃圾5年专项治理，使全国90%村庄的生活垃圾得到治理。同年12月26日，全国住房和城乡建设工作会议明确提出：全面启动村庄规划、深化农村生活垃圾治理。 2、各地纷纷出台新政响应号召 自住建部召开农村生活垃圾5年专项治理后，上海、广东、海南等省市纷纷出台政策进一步推进农村垃圾治理。 （1）上海 上海市绿化和市容管理局2015年4月印发了《关于开展本市农村生活垃圾全面治理工作的实施意见》。《意见》包括了2015年至2020年的工作路线图。主要任务包括全面开展对农村陈年生活垃圾堆弃情况的排查，摸清陈年生活垃圾存量、分布和污染情况，尽快完成陈年生活垃圾清理任务；重点清理村庄路边、河边桥头、坑塘沟渠等地方堆放的生活垃圾；禁止城镇向农村转移垃圾等。据悉，松江、奉贤两区生活垃圾焚烧厂将于年底前试运营，以确保农村生活垃圾100％无害化处理。 （2）广东 2015年3月，《广东省城乡生活垃圾管理条例（草案）》提交广东省人大常委会十六次会议审议，草案首次将农村生活垃圾纳入法规调整范围，并明确垃圾处理费遵循“谁产生、谁付费，多排放多付费，混合垃圾多付费”的原则。草案的一大亮点是首次把“农村生活垃圾管理纳入法规调整范围”，在草案中，详细规定了农村生活垃圾减量和分类、农村保洁要求、农村垃圾处理等内容。 2015年广东省财政安排专项资金奖补纳入农村生活垃圾处理设施建设专项资金补助范围的70个欠发达县（市、区），其中， 12000万元以各县（市、区）“一县一场”设施的垃圾处理量为因素进行分配；24000万元以农村保洁员队伍配备情况、农村生活垃圾费分类处置情况、农村生活垃圾统筹收运处理模式完成情况等为因素进行分配。 （3）海南 2015年将继续开展“清洁家园”行动，突出抓好农村生活垃圾治理。海南全省乡村深入开展“清洁家园”行动，根据行动方案安排，到2015年底，要求各市(县)所有乡镇、70%的自然村(村民小组)建立农村生活垃圾清扫保洁收运机制，落实机构、人员、经费、制度、设备，农村生活垃圾治理覆盖率达到70%以上。 3、全国农村生活垃圾治理呈现“四六六”格局 截至2013年底，全国58.8万个行政村中，没有设置垃圾收集点的农村占总数量的四成以上；农村生活垃圾超六成没有处理；没有对生活垃圾进行处理的农村超六成，有14个省不到30%，有少数省甚至不到10%，农村生活垃圾未来工作的空间和潜力是巨大的。 二、治理进展 1、2009-2013年农村生活垃圾治理工作初见成效 据住建部统计，2009-2013年我国农村对垃圾进行收集的行政村比例年增长6个百分点；对垃圾进行处理的行政村比例年增长15百分点。
2、财政投入日益增长，区域差异明显 2009-2013年，用于农村生活垃圾处理的财政投入年均增加20%；2013年，东部地区用于农村生活垃圾处理的财政投入占全国六成。 图9?2 2013年我国各区域生活垃圾处理财政投入比例
3、全国农村生活垃圾治理工作成效差距较大 东部地区领衔全国农村生活垃圾治理推进工作，有生活垃圾收集点行政村比例高达82%，对生活垃圾处理的行政村比例高达68%；中部地区、东北三省收集村比例超五成，生活垃圾处理村比例有待提升；西部地区农村生活垃圾处理推进工作空间较大，目前只有三成农村设有收集点，两成农村对生活垃圾进行处理。
4、部分城市农村生活垃圾治理初见成效 （1）2008年以来，山东全省县镇两级政府，累计投入资金51.3亿元，目前有76个县（市、区）实现了生活垃圾城乡一体化处理； （2）2009年以来，四川大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理； （3）2010年以来，安徽省级财政安排专项资金10.5亿元，县（市、区）投入财政资金4.5亿元； （4）广西2011年加力推动农村生活垃圾处理后，两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例就增加了30个百分点 三、存在问题 由于我国农村基础设施仍比较落后，生活垃圾收集、处理问题还没有得到有效解决，与城市生活垃圾垃圾处理相比较落后，存在不少问题。 1、模式粗放，没有形成完善的收运处理系统 目前我国大部分农村生活垃圾的收运模式简单粗放，主要有以下三种类型。模式一：没有垃圾收运处理设施，垃圾随处乱堆，甚至直接倾倒在河流里，污染严重；模式二，设有简易垃圾收集点，没有密封、清洁措施，最终采取简易堆填处理，污染严重；模式三，收集点转运至简易填埋场，收运成本高，资源浪费，污染较严重。
当前我国针对农村生活垃圾处理的地方性法规和规定基本空白，一些涉及农村环境保护的法规条款只是原则性或政策性规定，在农村的实用性和可操作性不强。我国现行的技术标准大都针对于城市生活垃圾，不适用于农村生活垃圾管理和处理处置的需要。《农村生活污染防治技术政策》等文件的可操作性差，农村小型垃圾填埋场的技术标准缺乏。 3、垃圾收运处置设施建设滞后，环境风险高 目前卫生填埋依然是农村生活垃圾处置的最主要手段。大部门农村垃圾收集池、简单填埋场或垃圾倾倒场地，成为污染源，蚊蝇乱飞，直接污染周围环境和地下水。小型标准化卫生填埋场普遍存在重建设、轻管理的现象，后期管理不到位，特别是对于渗滤液、填埋气的监测和处置空白，存在一定的环境风险。 4、环境教育缺失，农民环保科普知识欠缺 由于政府环境教育缺失，作为农村生活垃圾处理的主体，乡镇领导干部和村民环保意识淡薄。有的农村，虽然领导意识到农村环保宣传教育的重要性，但是活动组织和实施过程中脱离农村实际，表现为重形式，轻内容，效果差。大量的宣传手册内容晦涩难懂，宣传方式以说教为主，并不被广大群众接受和喜欢，不但没有达到预期的宣传效果，而且造成资金浪费。即使在配备了分类垃圾桶的新农村，由于生活垃圾分类的宣传和教育跟不上，导致垃圾不分类，或者分类不正确。 四、主要经验 目前一些城市的农村生活垃圾治理取得了成效，主要从管理机制、发动群众、经营模式、经费分担机制、处理模式等方面进行探索，取得了一些成绩，积累了一定的经验。 1、建立了强有力的推行机制 目前各地的农村生活垃圾治理主要从管理机制、经营模式、经费分担机制、处理模式等方面进行尝试。一般，由省级确定全省治理目标，并层层分解落实，将目标完成情况作为考核评价市、县、镇党政领导班子的重要依据，建立了统一目标、统筹部署、各司其职、协调配合的多部门合作机制。比如四川开展城乡环境综合整治把农村生活垃圾治理作为重点，由主要领导亲自推动、亲自部署，省以下各级政府也是由主要领导亲自抓落实，共有住房城乡建设、环保等38个省直部门参与;同时，加强问责制度建设，自2009年以来，因治理工作不力受到撤职等处分的干部就有402人。 2、鼓励村民参与农村垃圾治理 政府通过充分尊重村民的主体地位，并加强与村民的沟通，明确村民的义务，例如垃圾如何分类，征收保洁经费、做好门前屋后的清理等。比较典型的案例是广西宜州市在自然村建立党群理事会，组织发动村民参与垃圾治理，集中清理陈年垃圾9714次、15.6万吨，共20多万人次参加，占农村人口的2/5。 3、探索多元化经营模式 政府正在尝试采用新的商业模式来解决农村环境综合整治的问题据统计，目前农村生活垃圾收运处理市场化运营模式主要有BOT模式，BT模式及EPC模式也有涉及。例如山东省金乡环境综合整治BOT项目，由某专业环保公司承担了山东金乡下属13个县镇6座二期垃圾中转站，升级改造13座垃圾中转站及购置相关配备机械设备、清运车辆，并负责所有乡镇的日产日清。项目投资3560万元，全部由企业自筹，特许经营期限为25年。 河北省宁晋县城乡环卫一体化项目，宁晋县城区33条主次干道的清扫保洁，面积约380万平方米；县城区生活垃圾的收集、清运；县城区3座公厕的保洁，年产垃圾约9.47万吨；环卫设施（垃圾桶、果皮箱）保洁；数字化管理系统维护等。项目投资3.97亿元，投产使用20年。 4、探索经费分担机制 建设费用主要由政府出资解决，运行费用则由政府和村集体、村民共同承担，既可以弥补运行经费缺口，又可以让村民主动配合开展分类减量工作，还可以让广大村民成为“义务”监督员。广西通过筹集、管理村庄保洁费的方式向每户每月收取3-5元，共自筹村庄保洁费806万元，占城乡垃圾治理总投入的23.17%。 5、因地制宜确定处理模式 由于我国城乡经济发展水平存在较大差异，且因村镇生活垃圾产生源点多量大、组分复杂、布局分散、不利收集等特点，决定了我国城市生活垃圾的相关处理和资源化利用技术和模式不能直接在农村应用。目前，较适合农村垃圾处理的模式大致有几种： （1）源头分类减量、适度集中处理模式 主要特点是源头分类减量后，区分近郊、远郊、偏远村庄的不同，分别选在县、镇或村，以“户分类，村收，就近就地处理”、“户分类，村收，片处理”、“户分类，村收，县处理”的方式进行处理。这种方式适宜区域为经济欠发达且区域面积较大地区。广西已编制适合本地实际的农村生活垃圾处理技术，包括3种模式13种方案，选择30个乡镇和村庄开展片区处理试点和边远山区农村就近就地处理试点。 （2）城乡一体化模式 主要特点是由各级环卫部门对农村生活垃圾实行收集运输，“户集、村收、镇运、区县处理”。适宜区域为经济发达地区，城乡接合紧密地区主要城市包括北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等。其中北京、上海、浙江的生活垃圾收集行政村比例超九成，对生活垃圾进行处理的行政村比例超八成。 （3）新型城乡一体化模式 主要特点是采取市场化运作的统收统运模式，实行管干分离，对农村生活垃圾收集运输，集中到县进行最终处理。其优势表现为，可有效解决传统城乡一体化管理模式链条长、枝节多、重突击、重复作业以及容易造成二次污染的弊端。目前，山东全省有76个县(市、区)已有尝试工，并实现了生活垃圾城乡一体化处理，多数村庄具备了无害化处理的能力。 五、发展趋势 1、完善农村生活垃圾治理标准体系 农村地区的垃圾处理技术及处理设施标准目前基本是个空白。据了解，小型生活垃圾填埋场技术规范、小型生活垃圾生物处理厂技术规范、生活垃圾简易堆场封场技术规范等现已列入标准修订计划。 就农村生活垃圾收运设施建设标准来说，我国农村生活垃圾收运设施建设标准还是参考城市标准，但是农村各项基本条件与城市差别较大，当前还是要有针对村镇垃圾处理特点的收运设施标准。要建立相对完善的生活垃圾收集和处置技术体系，即健全源头分类收集、封闭式运输、无害化填埋的完整标准体系，还需要一段时间。现在需要针对农村垃圾填埋场渗滤液、填埋气的收集、处理以及监测给予技术指导。 2、创新农村垃圾治理资金保障机制 加强农村垃圾治理，除加大政策投资外，应多角度保障资金来源。以往，国内农村生活垃圾处理是环卫部门直接管理，负责镇村环境卫生包括村庄保洁、垃圾清运、所有日常养护管理任务，这是由政府直接从事环卫生产和作业养护的作业形式。如今，一些地区尝试采取PPP模式，就是推行政府向社会力量购买服务，以创新公共服务提供方式，增加环卫公共服务供给，进一步提高环卫公共服务水平和效率。 目前，在农村生活垃圾收运处理领域，已经有不少地方政府尝试与企业合作，采取PPP模式运作。如山东省采取合资、合作、PPP、BOT、TOT等多种方式，鼓励社会资金投资、建设、运营农村生活垃圾收运设施，目前该省30%的垃圾处理场有社会资金投入，吸引资金50多亿元。其次应加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务，探索利用垃圾处理预期收益质押贷款。 3、加强农村废弃物数据收集统计 应以乡镇政府为主导，建立健全农村环境监测机制。在条件允许的地区，开展生活垃圾产量和种类等基础信息收集和分析工作，并不断提高生活垃圾监测的规范化和科学化水平。随着数据调查工作的深入，进一步加强垃圾结构特征分析、分拣分类效果跟踪、垃圾毒理指标监测等方面工作。根据垃圾产量变化趋势，垃圾种类特征变化规律，科学制定农村环保规划和筛选最佳可行处理技术和工艺，为政府科学决策提供信息支持。环境信息应及时向社区公布，可以提高公众的环保意识和参与的积极性。 4、建设生活垃圾收集和处置技术体系 首先应加强农村生活垃圾治理技术指引，结合地方实际情况完善技术标准，鉴于目前垃圾卫生填埋依然是农村垃圾处置的主要手段，建议根据农村垃圾填埋规模小、数量多的特点，制定《农村小型垃圾填埋场的设计、建设、运营、后期管理和技术指南》。其次，建立相对完善的生活垃圾收集和处置技术体系，即健全源头分类收集、封闭式运输、无害化填埋的完整系统。生活垃圾源头分类是重点也是难点，加强监督，提高居民的自觉性，对于生活垃圾终端处理，卫生填埋依然是试点村生活垃圾最适用方式，但是垃圾填埋场建设和运营依然是短板，特别是在垃圾填埋场渗滤液、填埋气等的监测、收集和处置等给予技术指导。 （编制单位：上海环境院 作者：张益、许碧君） |
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