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作者|中国国际经济咨询有限公司投资咨询部 田鹏 ；智信资产管理研究院研究员 刘尚荣 刘兰香 来源|智信资产管理研究院《资管高层决策参考》 2014年以来，从中央到地方，各级政府陆续出台了一系列支持PPP（政府和社会资本合作）的政策文件和措施，包括金融机构在内的社会各界都对PPP寄予厚望。虽然PPP项目为数众多，但真正落地的典型项目却相对较少，金融机构参与“真PPP”的案例也为数不多，造成PPP落地难、参与难的一个重要的原因是PPP并非单纯的融资模式，而是与政府融资平台转型、政府性债务管理以及财政预算体制改革等紧密相连。在此背景下，金融机构必须先调整看待PPP的视角，才能真正找到PPP业务的切入点。 从财政变革的大视角正确看待PPP过去一年多来，关于PPP的文件密集发布，导致社会公众对PPP的定义都产生了混乱，甚至认为PPP只是一种基础设施和公用事业的投融资模式。但去年9月财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（简称“76号文”）明确提出要深化财税体制改革、构建现代财政制度：“建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。” 以此来看，如果仅仅是将PPP单纯地看作是一种基础设施和公用事业的投融资模式，就会过于狭隘，各级政府大力推广PPP的背后是预算体制改革和财政投资方式的转变，这一点从PPP操作流程也可见一斑（见下图）。
理解这一点对于金融机构开展PPP业务至关重要，因为按照之前给地方政府融资的方式，地方财政和人大是可以出函或出决议，对项目进行兜底，但地方财政的这种偿债型支付方式在新预算环境及PPP项目中无法继续。在PPP架构下，地方政府不能再为PPP项目或平台融资提供直接担保，因此如果金融机构还是按照传统的操作方式去跟地方政府对接，将很难找到对接点。但在PPP项目操作中，地方政府可以将对项目的付费纳入预算，实质上相当于效力高于担保的付款承诺。在新的预算体制下，政府将政府付费列入预算后，一般是三年一调整，每年都会安排相应资金。 金融机构参与PPP项目，也要充分了解政府的诉求。目前来看，政府做PPP项目主要看重以下三个方面： 首先是省钱。尽管政府逐渐认识到，在PPP的模式下，政府并非可以不用出钱，但政府仍然希望以部分财政资金作为杠杆，撬动更多的金融机构进及民营资本进来。 其次是安全。很多地方政府会着重考虑PPP项目的决策是否安全，即在决策之后金融机构是否会将所有的债务或者决策完全推到政府身上。目前部分财政资金较充裕的地方政府在PPP项目上推动较慢，主要原因也是政府更看重的是决策上的安全性而非融资的可获得性。 最后是效率。在PPP的项目推进过程中，政府方及金融机构都希望尽快去节省一些环节、省掉一些工作，尽快将项目做好。但如果一个项目注重效率，很多规范性流程就必须要走，否则在出现问题的时候需要返工，效率反而会降低，例如在去年财政部公布的第一批示范项目中，有很多项目公司是在成立后，再补前面的很多流程和手续，然而7月份财政部的督导小组在督导时就发现存在很多问题，导致项目被要求整改、调整模式及剔除出示范名单。 金融机构参与PPP结构设计与注意事项虽然截至目前，财政部两批示范项目有236个项目，发改委的项目库有1000多个项目，再加上各地的省一级示范项目库中的项目，从整体上来看，国内目前PPP项目并不少，但事实上，如果以完成签约视为项目成功的标准来衡量，落地的项目并不多。一个较为重要的背景是财政部以及各省财政厅的示范项目有相应的基金支持，而发改委条线的项目则无相应的支持基金，相比之下落地更难。 一个具体的PPP项目参与方包括政府、社会资本两个主体，另外由于必须要考虑的融资问题，项目中一定要加上金融机构这个主体，所以在项目操作过程中，除了必须满足三方主体的诉求，也要考虑如何设计好方案来应对复杂的局面。地方政府与社会资本成立项目公司进行基础设施的项目执行，而金融机构在其中给予项目公司和社会资本以融资支持。 目前，PPP业务已经吸引了包括银行、信托、基金、资管等在内的众多金融机构。在一些整体资金规模较大的PPP项目中，会分优先、次优先、中级、劣后等各级不同资金，其中由政府承担劣后级资金，社会资本认购中级资金，由于风控的不同和期限的需求，还需要成本较高但速度较快的信托或资管等机构参与到次优先级资金中来，银行则一般认购优先级资金。 同时，76号文强调金融机构作为PPP项目的重要利益攸关方，其应对项目合同的谈判、签署和履约有一定的话语权，并明确可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。金融机构及早介入可以消除信息不对称或权益不对等，充分理解项目，充分参与项目的结构设计，并通过各种合理的条款安排，保障项目融资成功，并在此基础上为无追索项目融资或有限追索权的项目融资争取更加有利的融资条件。 按照财政部的文件，PPP的业务大约可分为九类，再细分会有很多个行业，每个行业每个项目都有不同的特点，因而在融资方面也会有不同的结构设计。目前来看，比较热门的行业主要有环境治理类项目、道路交通类项目、医疗养老类项目、区域开发类项目等。 环境治理类项目虽然很多是公益性的，但可以在国家层面申请到专项资金。同时，对这类项目可以用“双核模式”来解决公益性和经营性冲突的问题。首先，可组建项目公司负责相关项目的投资、建设、运营，内部经营性资产和公益性资产平衡可弥补部分公益性的不足；其次，可设立一个基金，投资到项目公司中。这时的基金更多像是一个通道。项目公司通过资产放在公司中运作，而资金端主要是基金来解决。在此类双核模式中，还可以利用基金做一个“门票”设计，即环保企业如果想拿其中的经营性项目，必须在基金中占一定份额，以此来平衡公益性和经营性。 道路交通类项目属于比较成熟的领域，分为有收费权和无收费权的项目，都可以用PPP的模式。如果是没有收费权的道路交通类项目，采用PPP模式来运营，基本的概念是将道路修建期间及修建完成后一段时间内的维护成本通过合规的方式设计成为一个“产品”，产品会有相关要求，如建设施工标准、运营服务绩效、运营服务费的计算依据，政府采用财政付费的方式将产品进行购买。做这个结构设计的难点在于运营服务费的计算依据，即政府要把BT模式中集中在三年的债务性支出按照PPP模式下合作期（如十年）政府付费的方式支出，政府每年要支付给项目公司一定的“产品”可用性付费，那么服务费的测算依据以及方法怎么定？这个工作一般要由专业的咨询公司来完成。 医疗养老类项目属于国家政策支持的领域，也比较适合PPP的模式。这类项目的专业性较强，央企的角色相对没那么重，因为民营企业在专业性方面较之一些央企可能会更高。因此，这类项目也有利于真正的民间资本进入，金融机构一般也比较认可。但这类项目一个比较大的问题是如果涉及医院的运营，医院方和卫计委在其中有诸多利益，一般不希望用PPP的方式交给社会资本去运营，可能会产生比较大的利益冲突，导致项目迟迟进行不下去甚至是夭折。这也是金融机构在介入此类项目是应该格外注意的一个风险点。 区域开发类项目一般是综合性项目，里面包括各类公益性和经营性资产。由于地方政府的基础设施项目大部分还是偏公益性，而这些没有收费权或直接收益的项目如果包含在这类区域开发项目中，会降低金融机构的接受程度，因此地方政府联合社会资本一般会成立一家区域开发运营公司，将区域内的经营性与公益性的项目“捆绑”装入该公司，一方面实现现金流的内部嫁接与平衡；另一方面通过实施区域整体开发和运营，实现区域内土地出让金增量和税收收入增量部分的资金回流（在结构设计上应区别于直接分享增量部分），并结合市场化的运作手段和结构化融资安排，吸引社会资本及金融机构投资。在区域开发运营公司层面，未来所有投资的最终退出都可通过资本市场和资产证券化逐步实现，尤其是那些经营性项目的收益，是很合适做成ABS的。 PPP项目中金融机构最关注的两个问题及解决建议第一个问题是PPP项目如何通过金融机构传统的风控审核。如果金融机构想要为PPP项目公司提供融资，可能面临大多数项目公司在前期没有信用积累而且政府也不再出函担保的情况，此类项目融资就很难通过风控审核。 解决建议：首先，政府需要基于自己的权限对项目公司提供诸如税收优惠或者产业上的政策支持。此外，PPP项目的社会资本仍以央企和国企为主，尤其是目前好的项目基本是央企在做，可以在项目中设计央企的信用对项目公司进行支持，银行可以视为一种信用支持。 其次，在PPP项目的收入来源中，政府的补贴和付费必须纳入财政预算。纳入预算的法律效力及安全性实际上高于政府担保，因为财政出的担保没有什么法律效力，而按照PPP模式纳入预算通常可以保证三年不变并递延纳入长期预算。 最后，政府或者财政在PPP项目中投入资本金，或者政府在因为项目建设而成立的基金中认购劣后份额，可以认为是一种实质的担保行为。 第二个问题是PPP项目期限较长，金融机构资金如何退出。 解决建议： 由于我国推广PPP模式的历史较短，暂未有比较成熟的解决方案，目前市场上总体的思路是希望用设立基金或相应通道、资金池的方式保持和项目的生命周期同步，在基金或类似产品中实现不同类型资金的衔接，不断的LP进入与退出，金融机构的份额可以由其他方来购买或转让，并通过PE+PPP+ABS（IPO）的思路，最终疏通资金从进入到退出的路径，解决期限错配的问题。 智信将于12月19日（周六）下午在北京举行的主题为“资管机构投资PPP过程中的困惑与机会”的资管沙龙15期活动。 长按下方二维码，扫描报名 |
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来自： jasonhu1998 > 《待分类》
