供给侧改革如何影响地方财政

来源：兴业宏观，作者王涵

“供给侧改革”是本轮经济改革的核心之一，近期我们对企业的调研发现部分国企已经开始对过剩产能和就业进行调整，这将一定程度给地方财政带来压力。从1998年的经验出发，我们对当前各地区经济、就业和税收的潜在风险敞口进行分析发现：

摘要：

1）从98年经验看，过剩产能的调整会对地方政府造成一定的财政压力；

2）四张图细看去产能对当前各地政府财政的影响：

3）当前经济较为脆弱，地方政府面临压力下，供给侧改革的推进或将是有序、偏缓的，以防止系统性风险的上升。

从98年经验看，过剩产能的调整会对地方政府造成一定财政压力

企业调整过剩产能和安置职工就业的过程，会导致地方政府收入的减少和福利性开支的增加，带来一定程度的财政压力。从1998年中国经济去产能的经验来看，在去产能过程中财政赤字率以每年约0.6%速度上升，直到2003年转型成功以后才出现下降。而从政府分工来看，虽然中央政府和地方政府共同承担了去产能带来的压力，但地方政府的压力相对更大，转型期间地方政府财政赤字占GDP比重提高了2.5%。

去产能对各地财政的影响

“去产能”对各省市政府财政的影响来自于两个方面：1）在企业进行产能调整的过程中，经济增长会受到影响，政府的税收收入也会因此下降；2）过剩产能的调整通常意味着冗余职工的就业安置，会带来政府福利性补贴和开支的增加。

从这两个角度出发，我们对全国31个省市的经济、就业和税收的潜在风险敞口进行了分析，借以对去产能的影响和节奏进行一些探讨：

1）东三省、山西等地GDP增速下滑最快，因此财政收入的下降也最快；

2）山西、贵州、青海和宁夏等地就业对过剩产能行业的依赖较高；

3）江西、山东、青海和河北等地财政对过剩产能行业的依赖较高；

4）资源型的地区如山西、黑龙江和河北，潜在的风险敞口较大。

“有序推进”的去产能节奏

从分省市的情况来看，最需要经济结构调整、去产能的地区往往也是经济最脆弱的时期，面临较大的就业和财政困难。因此，在当前经济较为脆弱、地方政府面临压力的背景下，供给侧改革的推进或将是有序、偏缓的，以防止造成系统性风险的上升。

另一方面，正如在2015年宏观数据点评《经济压力测试以后...》中强调的，在地方政府融资得到规范之后，如果近期地方债置换额度制定权力下放地方、2016年地方债置换额度增加等传言未来得到落实，地方政府的支出意愿可能会回升，对经济的下滑形成对冲。

延伸阅读

供给侧改革时代的财政转型

作者：管清友

供给侧改革的五场攻坚战：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，其中去产能和国企改革又是重中之重：产能出清要用狠劲，做好不破不立的准备，但要以加强失业保障和妥善安排再就业为前提；国企改革要用巧劲，理论框架上要有突破，不能仅停留于技术层面。

在此背景下，财政政策要做好转型：支出端需要重点由基建转向公共服务，打造真正的服务型政府。收入端需要加码债务置换、扩大财政赤字。财政政策需要在收支两端与改革形成合力。

（1）在财政支出端，重点由基建转向公共服务。

过去，地方政府资本性支出集中于交通运输等基础设施和市政项目建设，是典型的建设型政府，这与我国城镇化水平快速提高的基本国情也是一致的，2014年底地方政府15.4万亿存量债务中，43%的债务资金用于上述项目的投资建设，而用于医疗、教育、保障性住房等公共服务领域的仅占20%左右。

重新审视政府部门的供给结构，需要注意到两个问题：一个是城镇化速度已经在放缓，2012-2014年我国城镇化率分别提高1.3%、1.2%、1.1%，如果还是参照历史数据计划增加基建投资，显然是不合时宜的；另一个是我国城镇居民超过7.5万亿，城镇化率达到54.7%，存量的医疗、教育等公共服务供给已经不能满足现有居民的需求。

供给侧改革不仅仅是市场部门的改革，政府部门作为公共产品和公共服务的供给方，同样需要找出供给短板，那么，我国的短板就在公共服务领域。如何改革，我们认为需要从供给结构、供给模式、供给主体几个方面做出努力：

供给结构：改变过去地方政府以投资做大经济规模的惯有思维，将改善民生放在更重要的位置，提高医疗、教育、社会保障等公共服务的支出力度和服务质量；

供给模式：大力发展PPP在公共服务领域的应用范围。与过去的“铁公鸡”等公益项目不同的是，医疗、教育等公共服务业务具有收入来源，更加适合PPP的投资模式，通过引入具备专业优势的市场化主体，结合财政支持，有效发挥地方政府全局统筹和社会资本专业服务的合力，提高服务供给效率。

供给主体：发挥城投公司和市场化主体的合力，平稳度过经济下行压力最大时段。在当前经济下行、私人资本信用资质整体下沉的阶段，实体类城投公司以社会资本身份率先进入PPP领域更具备可操作性。一方面城投公司作为地方国企，在市场风险偏好降低的情况下，相比于私人资本更具备融资优势；另一方面，长期作为政府项目投资主体的城投公司，其收益预期要低于一般市场化主体，有助于降低政府的预算支出。

（2）在财政收入端，需要加码债务置换、扩大财政赤字。

交通运输、市政建设等基础设施属于典型的大规模、长周期投资项目，分税制体制下，地方政府财权上移，又缺乏举债融资功能，政府的资本性支出资金相当有限。由此推动各个地方政府通过地方政府投融资平台为当地公益性或准公益性项目和业务筹集资金，虽然保障了基建项目的有效供给，但也造成地方政府债务缺乏规模控制、融资成本高企等问题。

截至2014年底，以非政府债券形式存在的地方政府存量债务达到14万亿，平均负债成本10%，在目前经济下行压力增加、地方财政收入增速放缓甚至是负增长的背景下，政府资金支出压力可见一斑。

为缓解地方政府偿债压力、保障稳增长政策的有效实施，2015年国务院批准3.2万亿地方政府到期债务置换，通过发行置换债券，将地方政府债务成本降至3.5%的水平，节约利息成本约2000亿，同时延长债务本金偿还期限，实质上为地方政府腾挪出更多可用资金投入到重大建设项目。

未来剩余的11万亿非政府债券形式的债务继续通过发行置换债券以低息换高息、以长久期代替短久期。但需要考虑的是大规模的地方债券发行主要由银行承接，利率市场化背景下银行将面临更加严峻的负债、资产端期限错配、收益错配压力，形成利率下行阻力，因此，地方政府债务问题的化解需要多个部门加强协作，通过引入多元投资主体、适当提供流动性支持、增加地方政府债券流动性为债务置换工作保驾护航。

但债务置换并不能解决地方政府财力不足的根本问题，在稳增长的压力之上，实体经济“去产能”过程加快可能造成的企业关闭、失业问题会继续增加政府的支出压力，对财力要求也更高，如何弥补收支缺口？一个是扩大财政赤字，给予地方政府更多举债空间；另一方面通过转移支付的调整实现收入再分配，对于产能过剩严重、潜在失业压力大的省份加大转移支付力度，避免改革进程中社会问题的增加。