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打好防范化解重大风险攻坚战位居三大攻坚战之首，其中防控金融风险是重中之重。笔者在土地督察工作实践中发现，虽然国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，坚决禁止地方政府违法违规举债，但仍有一些地方对防范化解金融风险要求落实不力，违规以地抵押融资问题较为突出，潜藏较大的风险。
从近年来督察实践看，地方政府违规以地抵押融资形式主要有三种： 为虚设用途、权利类型、权属的土地办理登记用于抵押融资。例如，将未完成征转的集体土地以商服、居住等用途，划拨给融资平台公司用于抵押融资，将未经收回国有土地使用权的土地，为融资平台公司办理土地登记用于抵押融资。 违规以储备土地抵押融资。例如：以储备土地为融资平台公司等非储备机构抵押融资，在2016年财政部《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确规定“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”后，仍以储备土地抵押融资。 违规批准利用公益设施等土地抵押融资。例如：为实现融资目的，以政府会议纪要等形式，批准将机关办公用地、公益用地按商服、居住等用途供应给融资平台公司，并不改变原有的公益设施用途。
违规以地抵押融资容易诱发诸多风险。 潜藏政府信用危机和财政金融风险隐患。笔者发现，违规以地抵押融资中，以无合法产权和无收益的机关办公用地、公益用地抵押融资金额的占比较高，违规以地抵押融资项目逾期债务率也远高于其他项目，潜藏较大的财政金融风险。 潜藏扰乱土地管理秩序的风险。为虚设权属、用途的土地办理土地登记，存在重复登记、权属不清等问题，易引发权属纠纷，侵害群众权益。违规以储备土地抵押融资，易因无法按期偿还贷款或置换抵押物而影响土地供应，削弱政府调控土地市场的能力。虚假供地而不开发，也容易造成土地闲置。
地方违规以地抵押融资之所以高发频发，其中既有地方资金需求大的客观现实，又有债务管理不完善等体制机制方面的原因。
地方经济社会发展和存量债务消化资金压力大。特别是经济基础和财政实力相对薄弱地区，民生事业和产业发展资金缺口大，政府债务存量大，靠发行地方政府置换债券等方式消化压力大。督察发现，某地按2017年发行的地方政府置换债券额计算，需6年才能完成债务置换。 政府债务限额管理难以满足资金需求。虽然国家允许地方通过政府债券依法适度举债，但对债务规模实行限额管理，要求与债务风险、财力状况等因素匹配。对于财政实力相对薄弱的地区，发债规模会受到较大制约。
对违规以地抵押融资缺乏有效监管。在不动产登记方面，由于不动产登记实行属地管理，部分地方省、市、县三级不动产登记管理系统尚未完全联通，上级部门对违规登记问题缺乏有效的日常监管。在金融监管方面，部分金融机构存在财政兜底幻觉，违反审慎经营规则，违规提供融资，而且银行监督部门缺乏对抵押物真实性和合规性的核查。
对违规以地融资责任追究不到位。尽管中央三令五申，但一些地方对违规以地抵押融资问题清查整改不及时，对相关责任人追究问责不到位，有的地方甚至用已清理发现存在违规登记问题的土地抵押融资，明知存在违规问题，但因贷款利率低而不愿提前偿还贷款。
如何防范化解涉地金融风险？围绕有效发挥地方政府规范举债的积极作用，促进经济社会持续健康发展，笔者认为可以从四方面着手： 督促及时将违规登记和违规融资问题整改到位。督促地方政府采用偿还贷款、置换抵押物、债券置换等方式，尽快将违规以地抵押融资问题整改到位，对相关责任人严肃追究问责。督促对违规登记问题进行专项清理整治，严肃不动产登记工作纪律，规范不动产登记管理秩序。 推动发展理念转变和健全合法举债机制。建立科学的政绩考评体系，对违规融资问题责任人考核实行“一票否决”，推动地方政府转变高负债保增长的思路，按照量力而行的原则科学有序推进建设投资。优化发行债券、引入社会资本等新融资模式管理，适度增加政府债务限额，扩大土地储备、收费公路等专项债券规模，保障重点领域合理融资需求，切实拓宽融资渠道，增强规范举债能力。
加强对政府以地抵押融资行为的监管。建立财政、审计、金融监管、自然资源管理等多部门联动的监管机制，整合地方政府债务管理系统、地方政府融资平台公司名录管理系统、不动产登记系统、一张图系统等资源，构建政府债务综合监管平台，形成全流程、常态化的地方政府债务监管体系，尤其要加强对土地登记、信贷审批等问题多发环节的日常监管，加大对交通、市政等重点行业及重点企业的监管力度。
健全政府违规融资行为问责惩戒机制。严格落实地方党委、政府规范债务管理的主体责任，建立政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对发现的问题坚决督促依法处理到位。建立联合惩戒机制，将政府违规融资问题涉及的地方党委、政府及相关部门直接责任人、金融机构及其直接责任人纳入黑名单，及时公开通报，形成有力震慑。
（作者单位：国家自然资源督察北京局）
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