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一、土地储备融资面临的困难和问题 当前土地储备融资面临诸多困难，究其根本原因是受到政策的多重限制。政策对土储融资的限制主要有： 1、禁止信托融资。《中国银监会办公厅关于加强信托公司房地产业务监管有关问题的通知》（银监办发[2010]54号）第四条规定：“信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。土地储备贷款是指向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。” 2、限制直接融资。《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号》文件规定：“国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作。”根据本条规定，土地储备必须归口到土地储备中心，但土地储备中心是事业单位，不是法人企业，不具备债券发行和上市融资的基本条件，无法直接融资。 3、严格管制贷款融资。国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会于2012年11月5日联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号》，文件规定：“国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作，按照《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）的规定，建立土地储备机构名录，土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录并定期更新。同级财政部门应会同国土资源主管部门、人民银行分支机构，根据年度土地储备计划，核定土地储备融资规模，经同级人民政府审核后，按财政管理级次逐级上报至省级财政部门。省级财政部门依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后，向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，明确年度可融资规模并同时反映已发生的融资额度。土地储备机构向银行业金融机构申请融资时， 除相关文件外，还应出示融资规模控制卡。银行业金融机构批准融资前，应对融资规模控制卡中的已有融资额度进行认真核对，拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度（包括本年度贷款已在本年度归还部分）累计不得超过年度可融资规模，对本年融资额度已达到年度可融资规模的土地储备机构，不得批准新的项目融资。” 4、不再允许政府融资平台承担土地储备职能。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号） 规定：“地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。”我县土地储备工作基本由城建投、国资公司等政府融资平台承担，这一规定对我县土地储备融资极其不利，、而且我县土地储备中心的融资能力弱，短期内无法胜任全县的土地储备融资工作。 二、土地储备的融资方式探索 1、积极争取银行贷款支持。一是增强土地储备中心贷款融资能力。应尽快将我县土地储备中心纳入国土资源部的土地储备机构名录，为银行融资创造前提条件。通过财政拨款、归集部分土地出让收益和由政府融资平台提供抵押物向银行贷款等方式向土地储备中心注入启动资金，为土地储备中心收储土地，再以土地抵押贷款，实现自身滚动融资发展。 2、探索建立土地“预出让”制度。当前，储备土地出让压力大，除了国内房地产市场不景气的外部环境因素外，另外一个重要的原因就是生产与销售脱节。储备土地在入库之后形成熟地的过程中，对市场需求是盲目的、不可预知的。熟地挂牌的模式，在房地产市场活跃时期，能为政府带来尽可能多的土地收益，但在房地产市场疲软时期，则可能造成储备土地的积压，从而带来巨大的资金压力。储备土地预出让制度就是将现行的熟地挂牌出让模式转变为生地挂牌、熟地出让的模式。具体流程如下：土地储备入库—发布土地预出让信息—反馈需求信息—土地预出让挂牌—挂牌成交—签订成交确认书—受让方支付部分价款—征地拆迁及土地前期开发—土地交付—签订土地出让合同—办理其他用地手续。从有关土地招拍挂法律法规的本质要求来说，储备土地预出让制度与现行的熟地挂牌出让制度是一致的。采用这种生地挂牌、熟地出让的模式，土地储备机构可以根据土地预出让的成交情况，有目的地对储备土地组织实施征地拆迁及土地前期开发，缩短土地储备时间，加快资金回笼，节省土地储备的前期财务成本；另一方面通过“预出让”可提前收取部分资金用于土地前期开发，减轻土地储备机构的土地开发融资压力。 3、建立土地“做市商”制度。目前，我县土地储备工作基本由城建投、国资公司和两个园区承担，如果政府融资平台按《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号》和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）的规定完全退出土地储备，将给我县政府平台融资和土地储备工作都带来沉重压力。为规避政策限制，应建立土地做市商制度，由政府融资平台充当土地市场做市商。政府平台作为做市商主要承担三大职能：一是参与土地出让市场竞拍，活跃土地市场，防止土地流拍，稳定土地出让价格；二是继续发挥政府平台土地储备主力军作用。由土地储备中心统一负责土地前期收储工作，平台公司负责通过“预出让”、招拍挂等形式在土地出让市场收购完成收储工作的土地，将土地实质储备到各平台公司，这样既可规避当前的政策限制，又可发挥平台公司土地储备融资能力，破解土地储备中心融资渠道少、融资能力弱对土地储备工作的制约，补充平台公司融资抵押物，维持各平台公司的正常运作。 4、引进社会资本参与一级土地开发。充分发挥市场机制的作用，加大资本运作力度，依法通过公开方式选择具有自主知名品牌、大型综合商业体开发经验、旧城商业改造经验的社会投资主体参与土地储备开发工作。土地储备中心与社会合作主体共同出资成立项目公司，社会合作主体负责引入银行或金融机构为项目公司为项目地块的征地拆迁、安置补偿工作、一级开发等提供资金保障。土地完成一级开发及出让后，社会合作主体获得约定的合理收益补偿。 |
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