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近几年，越来越多的厂家在商品包装上直接或间接地介绍自己的商品，其中不乏使用违法广告用语的行为，工商和市场监管部门重点加强了对此类广告的监管，但在执法实践中仍存在一定难度。笔者带着几个疑问，尝试对商品包装物广告监管进行分析，以期和大家共同学习讨论。
何为商品包装物广告
《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕第173号）第一条规定：“商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。”
《印刷品广告管理办法》第二十一条规定：“票据、包装、装潢以及产品说明书等含有广告内容的，有关内容按照本办法管理。”
由此可见，商品包装物广告是指在包装物上除国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，用来直接或者间接宣传、介绍产品的一种广告形式。
如何界定商品包装物广告违法行为中销售者的责任
生产、销售的商品包装物广告含有违法内容的，毋庸置疑，生产者应认定为广告主，受《广告法》和《反不正当竞争法》规范。但《广告法》仅对广告主、广告经营者和广告发布者作出了规范，并没有对销售者销售的商品包装物广告含有违法内容的行为作出规定。
《消费者权益保护法》第二十条第一款规定：“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传。”《食品安全法》第七十一条第一款规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。”《反不正当竞争法》第九条第一款规定：“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。”上述规定中的“经营者”均包括生产者和销售者，据此可以看出，如果销售的商品及商品标签、说明书等信息含有虚假或者引人误解的内容，销售者应承担相应责任。
所以，笔者认为在执法实践中对销售者应区别对待：1.对销售者销售的商品包装物广告含有虚假或者引人误解的内容的,应当参照《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕第173号）第二条第（一）项，按照《反不正当竞争法》有关规定处理。2.对销售者销售的商品包装物广告含有其他违法内容的,应当参照《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕第173号）第二条第（一）项第二款执行，由销售者所在地工商和市场监督管理部门责令其立即停止销售该商品，及时撤下柜台，并监督有关当事人采用粘贴、覆盖等措施停止违法行为。以上两种情形，对生产者在本辖区的，要及时追根溯源，查处生产者的违法行为；对生产者不在本辖区的，应当函告生产者所在地省级工商行政管理部门对其进行处理。
有观点认为商品包装物广告违法行为中的销售者即为广告发布者，笔者认为不妥。目前，没有任何一部法律法规将销售者明确认定为广告发布者。新《广告法》第二条第四款规定：“本法所称广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织。”《广告法》释义对广告发布者的解释为“人们所称的‘广告媒介单位’，即利用自身拥有的媒介手段发布广告的单位”。1994年的《广告法》规定了广告发布者只能是法人或者其他经济组织，随着互联网信息技术的发展，一些自媒体也成为广告发布渠道，还有一些拥有其他广告发布手段的单位或自然人，比如拥有户外广告牌的个体工商户，因此新《广告法》将从事广告发布活动的个体工商户也纳入其中。由此可见，商品包装物广告违法行为中的销售者既不是《广告法》所规范的广告主，也不是广告经营者和发布者。当然，如果销售者为促销商品，自行设计、制作发布包装物广告，其身份应当为广告主。
如何界定商品包装物广告的管辖权
《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商总局28号令）第八条规定：“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。”《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕第173号）第三条第（一）项规定：“工商行政管理机关在监督检查中发现包装物广告内容违法的，应当按照《关于加强广告执法办案协调工作的指导意见》（工商广字〔2004〕163号）第四条第二款规定，依法查处。广告主在本省辖区的，照此执行。”
结合上述规定以及《关于加强广告执法办案协调工作的指导意见（试行）》第四条第二款对包装物广告内容违法案件的管辖提出的指导性意见，工商和市场监管部门发现的含有违法内容的包装物广告，对销售者及在本省辖区的广告主，在立案前都应报省级工商机关备案，必要时可由省级工商机关指定一地工商机关统一查处，并应当通知广告主所在地省级工商机关对广告主进行处理，同时报国家工商总局备案。因此，包装物广告内容违法案件销售地和广告主所在地工商和市场监管部门均拥有管辖权。
此外，笔者建议上级有关部门对现行广告违法案件管辖问题的规章、规范性文件进行梳理，尽快出台相关配套规章，以便于基层执法适用。
□山东省平度市市场监督管理局 陶 萍
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