提 要：行政执法案卷既是记录行政机关依法履行监管职责、查处违法案件的资料汇编，也是体现行政机关法治理念、执法水平的文书凭证。本文从行政法理、行为规范和法制实务三大视点切入，分别阐述了对行政执法案卷基本属性的再认识、对行政执法案卷实体内容的再审视和对行政执法案卷评查制度的再思考。
关键词：执法案卷 行政法理 行为规范 评查实务
2011年12月，笔者应邀参加省依法行政办、省政府法制办组织的全省行政执法案卷评查工作，分工研阅两个省辖市、一个省管县（以下简称A市、B市和C县）所涉城管、环保、国土、食品药品监督、文化广电新闻出版部门的参评案卷，有幸直面基层执法机关坚持文明执法的鲜活资料，见证基层执法人员恪守公平正义的生动案例，亦有对案卷资料及其立卷、合成过程中诸多失范失序现象的一些思考。本文将这些思考予以整理，并就教于同仁。
一、关于行政执法案卷基本属性的再认识
行政执法案卷是指具有法定职能的行政执法机关，在查处违法案件过程中形成并经过分类整理、按序排列、统一编号、立卷归档的各种执法资料的组合，主要包括事实整理、程序记录、证据材料和法律文书等。有关行政执法案卷的基本属性，我国行政法领域学界和实务界比较趋同的认识：一是客观性，亦即必须是基于违法事实、执法程序、裁量基准和处罚执行等相关要素的真实记录；二是排他性，行政执法机关通过调查、取证、鉴定等取得的证据以及在行政执法程序中作出、收到、形成的各种资料，是行政执法机关作出具体行政行为的唯一证据；三是独立性，行政执法案卷一案一卷、一卷一宗或一卷多宗，同类不同案的案件资料不能混装同卷。
笔者通过此次案卷评查实践认为：作为检测行政执法机关法治理念、执法水平的行政执法案卷，应当是基于行政法理、行为规范和法制实务三大相关要素的辩证统一。在此予以浅述：
（一）行政法理。法理指形成某一国家全部法律的基本精神和学理。一般意义的行政法理，通常是指行政监管活动和行政执法行为必须遵循行政法基本精神和法律规定，亦即依据法定职能、符合法定条件、遵循法定程序、执行法定期限、保护法定权益。行政执法案卷不仅是行政主体依法查处违法案件的历史记录和资料凭证，也是行政复议、行政诉讼的重要证据资料，符合行政法理是其第一要素。这方面，少数参评案卷不同程度地存在某些缺失。譬如：有些案件的集体讨论记录只限于行政执法人员，无行政机关首长和法制部门负责人，而将这些明显违背行政法理的相关资料收入卷中，无疑使行政首长和法制部门负责人陷入失察失责境地。
（二）行为规范。行政执法案卷是静态与动态的有机统一。所谓静态，一是指案卷所反映的从受理举报、立案查处到调查取证、作出决定这一有序过程的相对固定；二是指案卷一经形成即相对固化，不可更改。所谓动态，是指案卷反映的执法过程是一个有机衔接、有序推进的动态进程，阅卷者可以从中评测行政主体执法管理和执法人员执法行为的规范化水平。这次全省行政执法案卷评查中，部分参评案卷在这方面存在瑕疵。从静态上审视，个别案卷从立案查处到立卷归档长达1年零5个月，但仍未执行到位；从动态上审观，少数案卷所存资料甚至连执法人员告知身份都有悖常识，而动态执法行为的失范必然导致静态案卷资料的失范。
（三）法制实务。法制部门是承办涉法事务的政府工作机构。尽管从表象上看，组织行政执法案卷评查和择优选送案卷参评等具体工作通常由法制部门承担；但严格地讲，收集、分类、整理、汇编、装订行政执法案卷并非法制部门的法定事务，而是行政执法、档案管理部门的职责所在。我们所面临的现实是，行政执法案卷管理与评查是各级行政主体的一项重要工作，严格执法程序性规定、加强资料真实性考量、推进文书标准化制作、遵循装订规范化要求，乃各级法制部门的常态性实务，而实际工作中又有不少法制部门疏于此项管理。最常见且令人诧异的是：“立案审批表”、“行政处罚审批表”中，竟无法制部门审核意见的栏目设计。
二、关于行政执法案卷实体内容的再审视
近年来，各地各部门不同程度地加强了行政执法案卷的标准化、规范化建设。笔者在参评案宗的研阅过程中，每每能审观到不少理念先进、制度健全、行为规范、裁量适当的执法单位，亦时常为一些资料齐全、证据确凿、编排科学、装订标准的参评案卷拍手叫好；与此同时，也不无遗憾地发现了诸多案卷资料及其立卷、合成过程中的失范失序现象。
（一）案卷名称规范。行政执法案卷评查，首先必须审视的是案卷名称的定性问题。综观参评案卷，至少在这方面尚未趋于规范统一。多数参评案卷通常是“案由”与“当事人”分两格处理，有的“案由”在前，“当事人”在后；有的“当事人”在前，“案由”在后。A市城管执法局参评案卷普遍没有案卷名；B市环保部门参评案卷“案件名称”一栏填写的是当事人单位名称。正确的表述应当是“××单位×××××案”。B市文广新部门将所有参评案泛称为“文化行政处罚案件卷宗”，淹没了“广电”和“新闻出版”的执法属性。此外，个别案卷以“案由”+“当事人”组成案卷名，长达54个字，失之冗长累赘。
（二）告知执法身份。身份告知是行政执法中的法治常识问题。正确的表述应当是告知当事人“我们是××××（执法单位）的行政执法人员，现在依法对你（单位）进行执法检查（或询问），请你配合”。参评案卷中，有的省略了身份告知，仅以“现场出示执法证件”为替代；有的削弱了执法权威，淡化为“我们是××局的工作人员（如C县国土局）”；有的内容不完整，如“我们是市文化市场执法人员”，究竟是哪一级行政主体、哪一级执法机构的执法人员，无具体记载。A市文广新局参评案卷中虽有“我们是A市文化综合执法总队执法人员”的记录，但理应加上“我们是A市文广新局……”的前缀才更加完整。
（三）立案审批程序。我省行政执法领域在这方面可能面临许多现实的法制课题。如A市、B市环境部门普遍将“环境违法行为立案审批表”俗化为“立案登记表”，忽略了“审批”这一必要的法律程序。须知，立案首先是审批程序，而非登记程序。B市文广新部门参评案卷的“立案审批表”（含其后“案件调查终结审批表”、“结案报告”）中，均无法制部门审核意见。更为严重的是，个别参评案卷人为缩短了“立案”与“处罚”的“时间差”，留下了案卷无法掩饰的“硬伤”。如A市城管执法局的某参评案卷，获准立案与送达行政处罚告知书（应当是“事先告知书”）和行政处罚决定书，均为同月同日，前后仅有半小时之差。
（四）执法文书差异。一是同一系统行政执法文书的不统一。如食品药品监督部门的参评案卷，省有关部门虽制定了行政执法案卷制作规范，但A市使用的是“中华人民共和国药品监督行政执法文书”，B市使用的是“江苏省药品监督行政执法文书”。二是标示行政执法机关具体行政行为的法律文书用印不统一，有的案卷加盖的是行政主体公章，有的案卷加盖的是行政执法单位公章，有的直接加盖“×××（单位）行政处罚专用章”。A市城市管理行政执法局参评三份案卷中，1份加盖行政主体公章，2份加盖行政处罚专用章。三是个别参评案卷的法律文书（如行政处罚决定书）竟然无行政主体公章，参评案卷出现如此差错，显然难以归咎于“疏忽”。
（五）鉴定单位资质。如同医院专家参加医疗事故鉴定导致鉴定结论失却公信力和可信度一样，行政执法领域同样也有这种“自作自画”、“自评自说”的尴尬。A市城管执法局查处的一起罚款数额高达近30万元的重大行政处罚案件，提供鉴定结论和实施行政处罚的为同一行政主体，且鉴定书所盖4个公章均为同一行政主体或内设机构，使人质疑行政权力运行中某种貌似公允的“强制性”。B市文化市场综合执法支队向该市文广新局（同一行政执法主体）送审涉嫌盗版音像制品2264种、6219张，鉴定员2人，送审和鉴定日期均为2011年1月12日。如此庞大的鉴定量，2个人在一个工作日内是难以完成的。
（六）集体审案记录。重大行政处罚案件提交审案委员会集体讨论，这是规范行政权力运行的重要制度。与之相关的审案记录，如何记，记什么，繁简详略如何处理，同样是检测行政主体或行政执法单位法治化、规范化水平的重要尺度。B市环保部门参评案卷中，有的“如实”记述了参会人员“罚就罚吧，让他早点走”的即席发言，此发言显然语意不详；有的“客观”载录了参会人员“市政府坚持要重罚，我们只有走程序”之语，此语亦无法解读。
（七）适用法律问题。适用法律是显见于行政执法案卷中行政执法机关恪守公平正义、坚持程序正当的重要指标。A市环境保护部门参评的某大学“污水处理设施不正常运转、污水超标排放”行政执法案卷，“环境违法行为立案审批表”中称当事人的行为违反《江苏省长江污染防治条例》，“行政处罚决定书”和“案件调查报告”中又跳跃式地援引《中华人民共和国污染防治法》相关条款。S县文广新局的一份行政执法案卷中，所涉案情是涉嫌非法经营盗版音像制品，适用《出版管理条例》和《音像制品管理条例》，但执法中始终依据的是《江苏省音像市场管理条例》，前者刚刚修订颁布，后者则即将修订乃至废止。这两个案卷中都存在适用法律不一致的问题。
（八）处罚告知事项。参评案卷多数存在着权利告知不规范的“通病”。如有的使用“行政处罚权利告知书”，有的使用“行政处罚听证告知书”，有的则简单使用“行政处罚告知书”，正确的表述应当是“行政处罚事先告知书”，当事人的陈述、申辩以及申请听证等权利，内含于“事先告知”之中。此外，有的行政执法机关尚不能明晰“权力”与“权利”的内涵与外延，造成告知过程中的概念差异。B市文广新局在一起网络服务中心接纳未成年人案的“行政处罚决定书”（应当是“事先告知书”）中称，“逾期不申请听证，本机关将视为自动放弃此权力”。这里将“权利”误用为“权力”。
（九）卷内页码编排。科学有序的页码编排是案卷规范和整体质量的评价标准之一。参评案卷中，有的标示为实际页码数，有的标示为多位阿拉伯数；有的有序编排在页右下，有的临时书写在页右上；多数页码为3位数，即0××，少数竟多达6位数，即0000××，十分冗长。与此性质相同的还有案卷号编序问题。如B市城管执法局的3份参评案卷，两份执法时间均为2011年7月的案卷，案卷号分别为200092、100076，显示出较大的随意性。
（十）保管期限设定。目前在行政执法案卷保管期限方面尚缺乏统一的标准和规范，但将涉及公共利益的重大行政处罚案卷的保管期限设定为30年，将一般行政处罚案卷的保管期限设定为10年，应当在行政执法领域成为普遍遵守的非明示的制度性规范。参评案卷中，多数无保管期限（如B市环保部门、S县国土部门的参评案卷），少数设定为5—10年（如B市文广新部门参评案卷）。食品药品监督部门的参评案卷中，A市统一设定保管期限为30年，B市则统一设定为短期，至于短期是1年、3年或5年，无具体交待。此外，部分参评案卷封三无“卷内备考表”，有的虽有“卷内备考表”，但无具体文字记录。
三、关于行政执法案卷评查制度的再思考
建立和完善行政执法案卷评查制度，是规范行政权力运行、提高行政执法水平的必然要求和重要措施，也是一项需要不懈探索、不断创新的系统工程。
（一）行政执法案卷评查的规范化设计
行政执法案卷目前尚无统一的“国颁”或“省颁”标准，各地各部门在组织行政执法案卷评过程中，多数系各取所需、各自为政的区域性、行业性操作。事实上，行政执法案卷是一项基于法理、遵循规范的法制实务，实践过程中有许多共通的属性可以求同存异。以下所述，系案卷评查所涉技术性、程序性因素的规范化设计。
1.卷宗规范。主要涉及到封面与封三两大“板块”。封面：应当有所涉案件名称、立案时间、执法单位、执法时间、执法人员、行政处罚决定与执行，以及案卷号、归档号和保管期限等相关记录。其中，最核心的要素是案卷名称和执法单位。案卷名称不应以“案由”和“当事人”分格填写，而应明确标示“××单位××××案”；执法单位应完整标示执法机构全称，注明“行政处罚案卷”。封三：应当有“卷内备考表”设计，并有完整记录。
2.目录规范。目录是通观行政执法案卷的索引，应当具有科学性、逻辑性和有序性。参评案卷中，有的以群众举报或相关投诉为导引，有的将“××违法行为立案审批表”或“立案审批表”列于卷首。正确的编排应当将“行政处罚决定书”、“立案审批表”依次排列于卷首，余以执法过程的时间性、遵循一定的逻辑规范依序排列。目录文件名称与卷内文件名称应当保持统一。
3.页码规范。页码是阅读或评测案卷资料的基本要素，但在执法案卷制作中时常被忽略。鉴于参评案卷实际存在着一案一卷、一案多卷等多种制作形式，行政执法案卷的页码留空区间以3位阿拉伯数为宜，即001至999，超过千页的多卷案件可视作“特例”，但页码留空区间最长不宜超过4位阿拉伯数。页码编排宜在全部资料收集整理齐全后，用打码机有序编排，不宜以手写方式操作。页码位置建议考虑中国人的阅读习惯，以页右下为宜。
4.文书规范。文书包括资料文书、执法文书和法律文书，其基本考量是纸张、签名、文号、用印四大要素。纸张：案卷文书应以A4纸存档，小于A4纸的资料凭证要粘贴于A4纸之上；签名：执法文书必须有执法人员和当事人的真实签名，不得代笔或以私印代签，询问、听证笔录有涂改痕迹的，当事人或参会人员必须在签名处加按手印；文号：保持行政执法文书文号的连贯、统一；用印；不宜使用“行政处罚专用章”，而应加盖行政主体公章。
5.告知规范。涉及执法身份告知和当事人权利告知。执法身份告知：应完整告知执法者所在行政主体和执法单位的全称及执法内容，如“我们是××厅（局）执法总队（支队、大队）的行政执法人员，现在依法对你单位进行执法检查（或询问）”；权利告知应在行政执法机关作出行政处罚决定后以“行政处罚事先告知书”方式告知，且要求当事人填写送达回证，当事人陈述、申辩和申请听证的权利内含于“事先告知”之中。
6.取证规范。这里所指的取证，是内存于行政执法案卷之中的各种资料凭证的规范与统一，涉及现场检查（勘验）记录、询问笔录以及实施抽样取证、证据先行登记保存、查封、扣押等执法文书。现场检查（勘验）记录应一个现场制作一份记录，一份询问笔录对应一个被询问人；抽样取证应制作相关通知书和物品清单并有当事人或第三人签名；实施证据先行登记保存和查封、扣押等行政强制措施，应履行审批手续并制作相关通知书和物品清单。
7.程序规范。程序是案卷中显见执法机关行政法治理念和行政执法水平的资料凭证。一份相对完整的行政执法案卷，应当是由受理、立案、调查、取证、审查、复核、讨论、决定、告知、送达、执行等相关程序行为组成的资料凭证和执法文书的逻辑性处理。一般地讲，除反映行政机关具体行政行为的“行政处罚决定书”应当列于卷首外，其余执法过程各阶段的程序性资料，应当有序排列。执法时间顺序和案卷编排顺序均不得错乱、颠倒。
8.适法规范。行政执法案卷中，行政执法机关作出具体行政行为的依据，必须是现行有效的法律、法规、规章，予以处理的法律事实必须由作为处理依据的法律、法规和规章所调整。案卷所存法律文书中，法律、法规、规章的名称应使用全称，并准确引用到条、款、项、目；同一案卷立案审批与作出行政处罚决定的法律依据不得采用不同的法律文本。行政执法机关实施自由裁量应基于一定的标准，就高或就低都要有严格的审批程序并依法履行告知义务。
（二）行政执法案卷评查的制度性安排
行政执法案卷评查有无制度性规约，回答是肯定的。基于法理，行政执法案卷是法治原则、法制要求的具体体现；基于规范，行政执法案卷是客观性、程序性与逻辑性的内在统一；基于实务，行政执法案卷评查是政府法制部门的一项正常工作，必须以制度化形式加以固定。从某种意义上讲，行政执法案卷评查制度是一个内在关联、相互支撑的运作体系。现简析如下：
1.行政执法案卷评查工作制度。各地各部门要根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》的要求，建立健全行政执法案卷评查工作制度。市、县政府法制部门应当每年组织评查一次，省、市行业主管部门至少每两个组织评查一次。行政执法案卷评查可以是综合性的，也可以采取行政许可、行政处罚案卷分类评查、套搭进行；可以是全省性或区域性的，也可以是垂直系统或行业性的；可以在一地或一个系统内部组织进行，也可以由管理属性大致相同的相关部门共同组织（如国税、地税行政机关，文广新三大行政系统）。
2.行政执法案卷评查通报制度。行政执法案卷评查结果不能仅作为“评先奖优”的依据，而应作用于推进依法行政、提高执法水平。各地各部门在组织实施行政执法案卷评查过程中，既应重视对不同行政执法领域参评案卷的综合评测，亦应重视对评查过程中发现的共性和个性问题进行深入研究，对其中带倾向性的问题（如权利告知、执法程序、适用法律等相关问题）认真分析其成因，作出具有指导意义的情况通报。建议省政府法制办尽快制定全省统一的行政执法案卷规范。非垂直系统的行政机关，应统一执行本省案卷规范。
3.行政执法案卷评查点评制度。2011年全省规范性文件备案审查专家点评会的有益启示是：这种专家学者与执法部门双向沟通以提高政府法制工作水平的举措，完全适用于行政执法案卷评查。借鉴这一举措，行政执法案卷评查点评，既可以是评审专家与参评单位“一对一”的交流，也可以是评审委员会成员根据分工对不同行政执法领域参评案卷的专业性点评，亦可从参评案卷中选出具有典型代表意义的案卷进行重点讲评。我省目前尚无这方面的运作实例，寄希望于有创举尽快实现这一“零”的突破。
4.行政执法案卷评查回访制度。行政执法案卷评查过程往往有许多“存疑”之处，简单者如鉴定单位与执罚单位为同一行政主体、处罚决定文书未加盖公章，复杂者如送达回证无当事人签名、适用法律自相矛盾等。实行行政执法案卷评查回访制度，有利于化解行政相对人、案件当事人与行政机关产生的各种矛盾纠纷，纠正执法瑕疵，避免违法行政。选择回访的行政执法案卷，除涉及社会公共利益和群众切身利益的典型案件外，应当是评查过程中发现的违背正当程序、适用法律不当、当事人反映较为强烈的重大行政处罚案件。
5.行政执法案卷评查追究制度。这一制度涉及四个要素：一是追究未建立健全行政执法案卷评查规范的相关单位的行政责任；二是追究未有序组织行政执法案卷评查的相关单位的行政责任；三是追究未对行政执法案卷评查中存在问题进行切实整改的相关单位的行政责任；四是追究在组织参评过程中弄虚作假的相关单位的行政责任。追究过程中，要严格区分行政机关首长与法制部门工作人员的责任，防止避重就轻、避实就虚、避上就下。
结语
行政执法案卷评查是法理、规范与实务的辩证统一，政府法制部门在这方面大有可为，其关键在于夯实工作基础，健全工作制度，完善工作机制。 | 
