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国家工商总局于2007年10月1日起实施总局28号
令，即《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，其中第四十五条规定“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理（一）认为违法事实
成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审……”，我们注意到，根据该条，相比以前的案卷制作程序，还
应制作一份《行政处罚建议书》，那么该执法文书的法律意义、制作流程以及制作内容又有何要求，下面笔者根据自己个人的观点阐述如下：
一、法律意义 按照原《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第三十四条“案件调查终结，办案机构应当写出调查终结报告，并草拟行政处罚决定书，连同案卷交由核 审机构进行书面核审……”之规定，办案机构并不需要制作相关《行政处罚建议书》，而是只需制作《行政处罚决定审批表》连同《案件终结报告》、《行政处罚决 定书草拟稿》一并交与法制核审即可。法制核审完毕后由办案机构以办案机关的名义下达《行政处罚告知书》或《听证告知书》。在完成上述程序后，局领导签发 《发文稿纸》对当事人下达《行政处罚决定书》，至此，案卷制作程序基本结束。 根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利 ”以及第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”之规定，行政 处罚决定应该是在保障当事人的陈述权、申辩权、听证权的正当履行之后才能依法作出。但我们看到，按照原操作程序，分局负责人未作出对相关行政处罚决定批准 之前，《行政处罚决定审批表》就已经通过法制核审和分局主管领导批准了。既然行政处罚决定已被分局批准了，那么下达相关告知、听证程序就谈不上依法保障行 政相对人的合法权益，因为“处罚决定”已经被“核审通过”了，当事人的相关权利也就形同虚设。 因此，新的《规定》要求在案卷制作中补增《行政处罚建议书》作用在于：其一，依法保障当事人合法、正当的权利；其二，进一步完善和规范执法机关应依法履行的执法程序。 二、制作流程 那么在案件调查结束后案卷的制作流程应如何操作？笔者认为应按照下列顺序操作：一、承办人员制作《案件调查终结报告》、《行政处罚建议书》，连同案 卷相关材料一并交与分局法制核审，法制核审完毕后交由主管局长审阅，并依据相关违法事实分别作出同意处罚建议或者销案、不予行政处罚、移交其他行政机关、 移送司法机关等行政处罚建议处理意见；二、行政处罚建议通过后，由办案机构以办案机关的名义根据处罚建议对当事人制发下达《行政处罚告知》或《听证告知 书》相关执法文书；当事人依法放弃或履行了上述权利后，办案机构应当对案件予以复核，制作《行政处罚决定审批表》、《行政处罚决定书草拟稿》一并交与法制 机构核审，法制机构核审完毕后递交主管局长审阅，最后交与机关负责人审批；机关负责人审批处罚决定之后，办案机构制作《行政处罚决定书发文稿纸》提请机关 负责人签发，法制机构编排处罚决定书文号，由办案机构以办案机关名义对当事人制发《行政处罚决定书》。 三、制作内容 《行政处罚建议书》与《行政处罚决定书审批表》近似，但两者在文书制作上应有区别。两者相同点为：都应简述“当事人”、“案件性质”、“立案时间
”，审批栏都有“办案机构意见”、“核审机构意见”以及“局领导意见”；不同之处在于《行政处罚建议书》格式内容描述为“当事人的主要违法事实、拟作出行
政处罚建议的理由、依据及内容”， 而《行政处罚决定审批表》格式内容应描述为“当事人的主要违法事实、拟作出行政处罚决定的理由、依据及内容”。制作时应着重注意“建议”和“决定”的区别。 ×××工商行政管理局行政建议书 工商 字( )第 号 ： 本局在调查处理___ _一案中,发现当事人____ 有_ ___ ____的违法嫌疑,特建议你单位依法调查处理?
×××工商行政管理局 年 月 日
本文书一式三份，一份送达，一份归档，一份承办机构留存。
行政建议书 行政建议书，是指工商行政管理机关在查处行政违法行为过程中，发现当事人还存在其他行政违法行为或刑事犯罪行为而向有管辖权的机关发送的书面建议。 工商行政管理机关是我国的市场监管和行政执法 的主管机关，其执法职权都由国家法规明确授予，超出执法职权范围的违法犯罪行为，工商行政管理机关就无权查处，这是依法行政的基本要求。但是，根据有关法 规规定和社会主义法制建设的总体要求，工商行政管理机关有责任和义务就发现的违法犯罪向有关机关提出行政建议，由相应的部门进行查处。 行政建议书的适用范围如上述概念所示。它与案件移送函的适用范围有明显的不同。后者的适用范围是工商行政管理机关在查处违法行为过程中，发现该违法行为不属于本机关管辖，自己不作处罚而完全移送给有管辖权的机关管辖和处理的情况。 制作行政建议书应注意正确区分和把握本文书的适用范围，正确选择使用本文书。 |
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