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“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则的内涵简析
从字面涵义理解，“谁审批、谁监管”是指依法享有审批许可权的行政主体，对其实施的行政审批事项进行事中事后监督管理；“谁主管、谁监管”是指依法享有行政管理权的行政主体，对其主管事项进行事中事后监督管理。将二者结合起来看，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”（以下简称“四个谁”）原则包括两个层级的涵义，即在第一层次上形成了审批与主管的分工，并且只有在确定了审批事项和主管事项，才能分别进行第二层次的监管。
“谁审批”作为“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则第一层次的一个方面，旨在明晰政府和市场的边界。“谁审批”的潜在涵义是“某一事项是否需要审批，需要审批的，由谁审批”。反过来，一旦确定了“谁审批”，实质上也就确认了该事项需要审批。审批与否决定了政府和市场初次调控范围的宽窄。在我国改革进程中，政府和市场的关系问题始终是核心问题，商事制度改革的系列举措正是对发挥市场在资源配置中决定性作用的呼应。无论是注册资本实缴制改为认缴制，还是“先照后证”改革，都是降低市场准入门槛，大量削减审批事项。“谁审批”不仅明确了审批事项的主管机关，也厘清了政府与市场的界限。
“谁主管”作为“四个谁”原则第一层次的另一个方面，旨在指导外部行政权的合理配置。“谁审批”厘清了政府和市场的边界，而“谁主管”则与“谁审批”共同确定不同行政权的边界。从这个意义上讲，“谁审批”和“谁主管”分别可进一步阐释为：需要审批的事项，在法律确定的享有审批权限的机关对其审批后，由该审批机关对其行为进行管理；不需要审批的事项，但需要事后监管的，由法律确定某一行政主体具体管理其日常行为。换言之，审批的权力附带了主管的权力，非审批事项的监管主体则由法律另行规定。由此，在行政机关之间形成了审批权和主管权的划分，可视为行政权的二次调整。这里需要强调的是，审批机关对审批事项的主管之所以是随附的，在于审批机关具有按照审批要件实施监管的优越性。如果将审批事项交由其他行政机关主管，会造成行政组织冗余和监管效率降低。
“谁监管”作为“四个谁”原则第二层次的内容，隐含了行政权内部分工问题。一方面，每一组次原则前后两个“谁”的指向确定并且一致；另一方面，当作为行政主体的“谁”落实到具体承担监管事务的“谁”时，行政主体内部应当进行职能分工，由具体的监管机构履行各自职责。换言之，“谁审批、谁监管”中具体承担审批职责和监管职责的机构一般应当不同，但最终的责任均集中到共同隶属的行政主体；“谁主管、谁监管”中以行政主体为主要责任承担者，但具体监管则由主管机关的内设机构实施。
“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则的法治意蕴
“四个谁”原则既是行政法治的要求，更是行政法治的体现。这从国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》对于“职权法定”原则的阐述可见一斑。即坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。可以说，“四个谁”原则是行政法治原则在市场监管领域的生动写照。
合法性原则要求行政权的内容、承担主体和行使程序等必须有法律的明确规定或授权，可归结“法定职责必须为、法无授权不可为”。最为首要的是遵守宪法和法律，并由此派生出“法律保留原则”和“法律优先原则”。具体到商事制度改革，首要一点是坚持改革于法有据，即通过立法、修法等合法方式，为改革提供可靠的法律保障。在此基础上，“四个谁”原则应由一定位阶的法律按照合法性原则的要求予以规范。
合理性原则主要因行政裁量权而存在。作为贯穿行政法领域的基本准则，合理性原则当然约束行政权的内容、行使主体和行使程序等。在行政权设定方面，政府可管可不管的事项，完全可以交给市场或社会，从而合理地界定政府和市场的关系，这恰恰照应了“四个谁”原则第一层次的第一方面。在某一行政部门内部划分审批和主管机关，实际上体现了合理性原则的要求。当然，在事中事后监管过程中，行政权的实际行使更要遵循合理性原则，做到不专横、不滥用。
适用“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则应注意几个方面
在适用范围上，“四个谁”原则目前主要针对商事制度改革涉及的市场监管领域和部门，在“简政放权、放管结合”过程中应逐步体现“四个谁”原则。
在适用程度上，“四个谁”原则虽然强调事中事后监管，但其本源在于对政府和市场关系的界定以及行政权的配置。也就是说，加强事中事后监管十分重要，但切不可因噎废食丢掉事前规制。
在适用限度上，凡原则均有例外，实践中难免存在某一机关负责审批另一机关负责监管的情形，从而造成“谁审批、谁监管”中前后“谁”的不一致。
在适用效能上，“四个谁”原则的充分执行，在于切实贯彻行政法治原则，合理界定政府与市场的关系，以清单管理模式做到审批与主管的紧密对接，避免出现冲突，最大化地运用有限的行政资源实现更高效的监管。 □北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长、中国市场监督管理学会常务理事 湛中乐
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