中国银行首席经济学家曹远征：高度肯定金融审计新职能所带来的新亮点一、国家审计“走出去” 审计作为中国经济新常态的一个重要表征，中国经济开始出现高水平进行和大规模走出去同时并行。2014年中国对外直接投资首次超过外商直接投资可谓标志。 审计走进去是有风险的。作为防范风险的重要手段。审计要跟上。于是，我们看到国家审计开始对走出去的企业和项目实施审计。此次在对金融服务“走出去”业务的审计中，发现其在管理上存在薄弱环节。尤其在涉外融资项目，保险业务市场，均表现出风险识别和管理能力不足的问题。 审计这些审计发现是可以理解的。因为中国金融服务刚刚迈出国门不久。人地两生，经验不足，但不容忽视，因为中国近来开始由GDP转向GNP。更大规模的涉外经济活动还在后面。从这个角度上讲，这些审计发现的警示意义大于其他惯常的审计作用。 审计首先，它再一次提示金融机构的核心能力是风险管理。而这是区别于一般工商企业的本身所在，只有苦练内功，炼就火眼金睛，才能识别风险，只有建章立制，合规合作，才能管理风险。无论何时何地，金融机构不能忘记这一点，因为这是安身立命之根本。 审计其次，这也提示金融机构绝不能安于现状，毕竟是涉外，法律不同，习俗文化不同，监管不同，需要掌握多种风险管理工具，尤其在境外市场常用的工具，而不仅仅是内保外贷，以一贯之。与时俱进，与地俱进，在公海中有用，在国际市场上筹措，多种投资工具并举，方为上策。忧伤，审计发现中了“走出去”金融服务的风险管理不足并不可怕,不能因此而因噎废食。相反，应振作精神，针对不足，找出对策，提升能力。我想这就达到了对'走出去'金融服务审计的目的。 二、国家审计推动解决融资难、融资贵问题 审计小微企业融资难，融资贵是中国经济发展的一个瓶颈，也是此次审计署重点审计的领域。与一般的审计不同，除贷款利率上浮外，审计署发现“搭车”收费问题比较普遍。 审计这表明，目前小微企业融资成本主要由两部分组成，即利息成本和非利息成本。从利息成本看，自2004年以来，中国人民银行公布的人民币贷款加权平均利率基本在60%—70%之间。虽然中间有波动，但幅度都不大，同时各银行执行上浮利率贷款，占比略有上升，但影响有限。 审计因此，小微企业的融资贵主要反映在非利息成本上，主要报口担保费、抵押物评估费、登记费、财务顾问费、咨询费、审计费、查询费、通道费、保险费等名目众多的收费。 审计此外，还可能存在一些隐含费用成本，如银行要求企业存款，购买理财产品，开立账户等，换言之，违规收费是融资贵的症结所在。由于微观而没有标准程序，小微企业摸不着头脑，融资自然就难。因此，促使银行合规经营，也成为解决融资难融资贵的重要抓手，审计署的发现更证实了这一点，它会促进银行进行整改。 审计与此同时，需要指出的是，审计署的上述审计发现意义还不仅局限于此,它还促使人们从更深层次上反思中国金融体制和结构上的问题。主要体现在两个方面： 一是为什么银行要收费，甚至违规收费？ 审计从金融学意义上讲，利息除资金的时间价格外，就是对风险的补偿，即风险溢价。低风险，低利率，高风险，高利率。小微企业可抵押的资产少，从而风险高，因此风险补偿相应要大，即利率相对较高。在贷款利率管制的情况下，利率不能补偿，只好“地内损失地内补”，收费就成为选择。如果不能违规，巧立名目绕规就成为常见现象,这也从一个方面说明了利率市场化的必要性。当银行有了自主定价权，根据客户的风险特征，用利率来覆盖风险，不仅能极大地杜绝违规收费，而且这种规范化操作使整个程序透明，客户明明白白融资，从而有力缓解融资难的问题，进而帮助降低融资成本。 二是什么是有利于小微企业的融资结构？ 审计从一般意义上讲，之所以是小微企业，是其资本少，并由此使其难以负债。在中国，贷款通则贵，企业的资本金一般不低于总资产的30%，而很多小微企业恰恰难以凑出这30%的资本金。由此，不仅融资贵，而且很可能是告贷无门。要从根本上解决这一困难，除了负债类（银行）集融机构，诸如知识产权资本化等金融创新外，更重要的是发展股权类金融机构，统购风投、私募、新三板、创业板等直接融资手段的发展，以增加小微企业的资本，并由此改善小微企业的负债能力。从这个意义上讲，推动中国金融结构的间接融资向直接融资转变是非常重要的。 审计综上所述，我们看到审计署审计的新意义，不仅仅是发现问题，更重要的是通过发现问题来探寻解决问题的办法，这也是中国经济进入新常态后审计的新功能。 中国社会科学院财经战略研究院课题组赵早早、杨志军：审计报告开出“药方”：如何让专项转移支付改革走出“碎片化”怪圈？审计2015年6月11日，国务院开出加快推进财政资金统筹使用的“八条”菜单，要求坚决改变资金使用“碎片化”。 审计一石激起千层浪。财政资金使用“碎片化”问题再次成为关注焦点。无独有偶，2015年国家审计工作报告，在分析专项转移支付改革现状时，也指出了“部门化、司处化”的现象。专项转移支付改革的难点，除了资金使用“碎片化”之外，根源在资金分配权力的“碎片化”。 审计今年的审计工作报告，仍然对专项转移支付改革及其成果作出了非常客观的正面评价。必须肯定的是，自十八届三中全会提出推动专项转移支付改革的目标以来，财政部门、中央政府各职能部门均积极行动，努力推动，按政策要求及时清理、整合、规范各类专项转移支付项目。2014年的专项转移支付项目比上年又有所减少。 审计在中央政府及其各部门的带动与号召下，很多地方政府也积极推动专项转移支付改革，在省级、市级、县级层面均有进展。这是一项非常不易的成果。 审计改革并不是一蹴而就的事情。审计工作报告也明确指出专项转移支付改革存在亟待解决的各类问题，其中解决“碎片化”问题最棘手却至关重要。 审计报告指出，专项转移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不仅存在于资金使用环节，而且长期存在于资金分配环节，说到底，症结就在资金分配权力的“碎片化”。为什么说专项转移支付改革一直还在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公开发布的14份审计工作报告全文便一目了然。 审计关于专项转移支付“碎片化”问题，审计署早在2002年就已经关注到，并持续14年在年度工作报告中作为专题展开论述。 审计在2002年-2015年已经发布的14份报告中，审计署每年都从三个层面审查和总结：一是“是什么”，即专项转移支付制度存在的屡查屡犯的问题有哪些？二是“为什么”，即谁应该为这些主要问题承担责任？三是“怎么办”，即什么措施才能解决问题？ 审计第一个问题的答案，在过去14年里惊人一致，即在过去14年中屡查屡犯的问题主要有三类：一是“分配权力过于分散”；二是“资金投入过于分散”；三是“项目设置重复交叉”。 审计第二个问题的答案，能在过去9年的审计报告中找到，即以上三类主要问题的责任主体是中央政府的各个职能部门，甚至涉及部门中的司局和处室。比如卫生计生委疾控局有10个处参与了13个明细专项的分配。 审计换句话说，因为专项转移支付的主要特点，是带着具体政策要求的、自上而下的资金或项目。 审计中央政府及其各部门在专项转移支付制度中的权力定位越模糊、职能交叉越严重，那么负责分配专项转移支付资金与项目的主体就越多、渠道就越多、借口就越多、项目就越多，反过来进一步加重部门间、司局间、处室间职能交叉的问题。与此同时，必然产生如“跑部钱进”、“钓鱼工程”等制度副产品。 审计第三个问题的答案，即解决以上问题的方案，在过去14年里审计署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建议已经被纳入十八届三中全会决议并付诸实施。 审计这些建议包括，“在清理、整合、规范专项转移支付项目过程中，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，“严格控制引导类、救济类、应急类专项”，“已经形成地方固定财力的专项转移支付原则上转为一般性转移支付”等等。 审计但是，有一条提了10年的改革建议，即“改进专项转移支付预算决策、资金分配、预算管理制度”，却至今尚未提上议事日程。而改变专项转移支付资金分配的方式，调整资金分配背后的权力结构，恰恰是制度改革的关键所在。 审计由此可见，专项转移支付使用的“碎片化”，根源在资金分配权力的“碎片化”。所以，下一步推动专项转移支付改革的重点，必须集中在“去碎片化”，即通过顶层设计促进资金分配权力的整合，这也是促使专项转移支付走出“碎片化”怪圈的“命门”。 中国社会科学院财经战略研究院课题组赵早早、姜国杰：中央决算草案审计元年的喜与忧审计2015年是审计署依法开展中央决算草案审计工作的开局之年。此项工作具有划时代的意义，不仅解决了中央预算执行审计监督环节不完善的问题，完善了审计监督制度，而且对建设现代预算管理制度起到积极作用。 审计按照2014年8月31日修订的《中华人民共和国预算法》第八章第七十七条规定，财政部编制的中央决算草案必须经审计署审计后，才能交国务院审定，再由国务院提请全国人大常委会审查和批准。这是我国第一次通过立法，明确规定国家审计对中央决算草案所负有的审计职责。 审计在此之前的二十年里，审计署按照1994年《中华人民共和国预算法》规定，只能审查中央预算执行情况的报告，却没有权力审查中央决算草案。 审计所以说，2015年是中央决算草案审计元年，从今年开始，国家审计对中央政府预算监督工作必将有新的突破性进展。 审计为什么这个“元年”蕴含着如此重大的历史意义？我们可以从“两个概念”和“三对关系”展开分析。 首先，清晰界定并理解“两个概念”——“中央预算执行情况”与“中央决算草案”。 审计“中央预算执行情况”的报告和报表，由财政部编制并代表国务院提交给全国人民代表大会审议，时间是每年3-4月份。“中央决算草案”的报告和报表，依然由财政部编制并代表国务院提交全国人大常委会审议并通过，时间是6-7月份。 审计“中央决算草案”的报告和报表，是在“中央预算执行情况”的报告和报表的基础上调整编制出来的。调整事项主要包括决算整理期收支、上下级结算、清理对账、特殊事项调整等情况。 审计过去二十年，审计署审计的对象是“中央预算执行情况”的报告和报表，并且也在每年的6-7月份，向全国人大常委会提出审计工作报告。 审计尽管财政部提交的“中央决算草案”与“中央预算执行情况”之间的数据差异并不是特别大，但它们分别处于预算周期的不同环节，代表截然不同的制度意义。 审计也就是说，“中央决算草案”位于预算周期的最后环节，可以视为对一个完整预算周期及其结果的全面报告；而“预算执行情况”位于预算周期的次末环节，并不能完全体现一个完整的预算周期及其运行结果。 审计与此相对，“中央决算草案审计”是对整个预算过程及其结果的监督，确保了审计监督的全面性、完整性和有效性，为推动绩效审计等工作奠定良好的基础。 审计今年审计工作报告的第一大部分就表述了中央决算草案审计的情况和发现的问题，不仅指出了当前中央决算草案报表体系不够完善、重要事项披露不够充分的问题，还指出了中央决算草案与中央部门决算草案不够衔接问题。同时，对于财政管理活动中的各类问题也都采用决算时的数据和情况，更加准确有效。 其次，从“三对关系”理解中央决算草案审计的制度意义。 审计“三对关系”，具体指“决算审计制度与审计监督制度的关系”、“审计监督制度与现代预算管理制度的关系”、“现代预算管理制度与国家治理现代化的关系”。这三对关系相辅相成，紧密联系，处理好这些关系，将有助于实现国家治理现代化的战略目标。 审计今年开始的中央决算草案审计迈出了完善决算审计制度的决定性一步，是一个国家审计监督制度的重要组成部分。从世界主要国家的审计制度实践来看，无论是美国、英国、德国、日本等发达国家，还是印度、南非等发展中国家，针对预算执行的最终结果及其报告的决算审计监督工作，始终位于国家审计制度的重要位置。 审计因为，决算审计监督工作就是利用专业的技术、科学的方法、充分的论证来保护公共财政资金、资产、资源的安全性和有效性。通过监督倒逼完善预算编制、执行、管理等其他过程，注重制度完善的整体性和同步性，而避免“头痛医头，脚痛医脚”。 审计由此可见，不断完善决算审计监督制度，是推动完善国家审计监督制度的重要组成部分。而完善国家审计监督制度，不仅是十八届四中全会提出依法治国的重要内容之一，而且还是现代财政预算管理制度建设的重要推动力。国家治理现代化呼唤现代财政预算管理体制，而后者又需要国家审计的推动与保障。正如刘家义审计长所指出的那样，国家审计监督制度是国家治理的基石。 审计所以，今年的中央决算草案审计工作对于推动国家治理现代化，具有划时代的重大意义。 审计如上所述，2015年是我国中央决算草案审计元年，这是一次重大的制度调整，具有重要的历史意义，更是全面深化改革的大喜之事。自从十八届三中全会提出全面深化改革的总目标以来，审计署推动审计制度建设的脚步就从未停止过。 审计然而，国家审计作为构建现代财政预算管理制度的重要推动力量，同时也依赖于财政预算制度自身的不断完善。由于今年是新预算法实施的第一年，有关中央决算草案编制和审计的制度还不够完善、审计经验还不够丰富，需要尽快完善提高，以更好地发挥国家治理基石的作用。 审计总体来看，当前的主要问题是，中央决算草案编制的规则制度还不完善，制度缺失较多，审计评价缺乏准确标准，审计时间难以充分保障。 审计从世界各国国家审计所依赖的法律基础来讲，完善的财政预算法律框架、各类财经纪律、政府会计准则体系等是国家审计有效履行监督职能的基础。目前，审计署开展“中央决算草案审计”的主要法律依据是《中华人民共和国预算法（2014年修订）》、《财政总预算会计制度》。 审计但《中华人民共和国预算法（2014年修订）》只是提出了开展中央决算草案审计的要求，没有具体展开；《财政总预算会计制度》于1998年开始执行，不能适应当前形势需要。 审计换句话说，决算草案的编制程序、编制时限、必备内容、计算规则等的规定还缺乏细化规定，审计评价缺乏明确标准，这些都给中央决算草案审计工作造成很多不便。 审计另外，新预算法在决算审查程序中增加了决算草案审计这一环节，而由于其他环节目前还基本按照原有惯例进行，留给审计的时间必然就很少，更增加了审计难度。 审计总之，中央决算草案审计工作的有效开展，既需要审计自身不断地完善制度建设，更需要来自立法机构、财政部门和其他相关机构的积极配合。 审计改革不可能一蹴而就，更不可能一帆风顺。迈出改革第一步的同时，意味着下一个改革环节的开始。迎难而上，才能有所突破。基于以上原因，我们建议加快修订《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》等，制定出台政府会计制度、政府会计准则、决算编制规则等文件。 审计首先，合理分配预算周期各环节时间，尽量提早完成“中央决算草案”，给中央决算草案审计工作留出足够的时间。 审计其次，尽快完善决算编制的原则、标准、方法等法律条款和准则体系的建设。越早推进这些基础性工作，越有助于决算审计制度的完善。因为这些基础性工作，不仅可以指导财政部门完善决算草案编制工作，而且还为决算草案审计工作提供法律依据。 审计有了完善的准则和制度体系，才能减少因概念模糊、标准不清、准则不明而引发的相互扯皮现象，加快实现国家治理现代化战略目标。 中国社会科学院财经战略研究院课题组赵早早、种金睿：审计推动专项转移支付改革的“纵”向深入与“横”向拓展审计党的十八届三中全会以来，专项转移支付改革一直备受关注。因为它不仅涉及转移支付制度自身完善的问题，更重要的是，它还反映出中央政府各部门间事权划分和中央政府与地方政府间事权划分的制度性问题。 审计正如审计署在今年报告中所指出的那样，专项转移支付改革是否取得真正的效果，其关键不仅仅是项目合并、整合、清理的规模和数量，而且还取决于在“横向”和“纵向”上，与制度性改革的实际联动情况。 审计其中，“横向”包含两个层面：一是中央政府各职能部门内部的职能重构；二是中央政府各职能部门之间的职能重构。“纵向”是指中央政府与地方政府之间的事权划分。 审计只有在“纵”“横”两个制度层面较为清晰地解答“谁的事”、“由谁负责”、“负什么责”这三个核心问题，才能真正化解现有专项转移支付体制中的各类怪相，才能真正完善转移支付制度。 审计审计署在过去一年时间里，为推动改革向“纵”“横”发展开展了大量工作。 审计必须肯定的是，党的十八届三中全会明确提出专项转移支付制度改革要求以来，中央有关部门即着手开展了对中央专项转移支付的清理整合规范工作，在中央层面，对各中央部门主导分配专项转移支付项目进行清理整合，在地方政府层面的开展的中央专项转移支付的整合试点。 审计随着国务院2015年2月2日颁布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（简称国办[71号]文），改革进程进一步加快。从中央政府层面的专项转移支付项目整合规模与数量来看，过去一年的改革的确取得了显著效果。根据财政部统计的数据，2014年中央对地方专项转移支付项目比上年减少三分之一以上。 审计但是，从今年的审计工作报告来看，清理整合后的专项转移支付管理还不够规范，如果按照国办[71号]文提出”分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一”的管理要求，中央专项转移支付实际可以分为343个明细专项，如果再加上发展改革委分配的中央基本建设投资专项转移支付，这个数据还会更高。 审计这从侧面反映出一些问题，专项转移支付改革并不能被简单地等同于项目数量上的减少，或者把“顶层设计”退而求其次地被替换成“基层实践”。 审计如果仅仅将中央专项转移支付改革成效聚焦于“个数”的变化，不仅容易造成改革“换汤不换药”，而且可能影响十八届三中全会提出构建现代财税制度和实现国家治理现代化的战略性目标。这并非危言耸听。我们可以从“纵”与“横”两个层面来深入分析问题并提出相对的政策建议。 第一，“横”向层面，量变尚未达到质变，需要增添催化剂。 审计如前所述，自改革以来，中央政府各部门加大力度减少专项转移支付的规模和数量。 审计这包括两个层面：一是中央政府各部门在其内部进行必要的整合，将目标相近的项目尽量整合在一起。二是由财政部门统一协调，在中央政府各部门之间进行项目整合。这些工作都非常必要。 审计但是，在规模与数量减少的同时，专项转移支付资金与项目的分配权、管理权、监督权却还没有发生根本性的变化，仍然处于相互分割的状态。 审计今年审计报告就发现，1个公共卫生服务补助专项转移支付就包含了21个明细专项，其中卫生计生委疾控局有10个处参与13个明细专项的分配。 审计按照国办〔71号〕文的规定，每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法、管理制度、责任主体。此项改革看似简单，实际上涉及到深层次的行政体制改革问题，即需要配合推进部门内部职能重构和部门之间的职能重构。 审计正如审计工作发现的那样，如果很多部门、部门内很多司局、处室都对某一件专项转移支付事项负有责任，结果只有两种：第一，因为“婆婆”太多，规矩太多，真正承担专项转移支付资金使用或项目实施工作的部门则无所适从，疲于应付，原初设定的专项目标很可能在这种无休止的消耗当中模糊不在。第二，因为“婆婆”太多，“婆婆”之间又从不沟通或不屑于沟通，信息不对称充斥于整个专项转移支付管理过程当中，于是给下面项目申报和资金使用方制造出讨价还价或投机取巧的机会。 审计如果在部门内部与部门之间的横向层面不能够实现围绕专项转移支付事项的职责重构，那么资金分配、使用、管理的分散化、低效率等问题则无法彻底解决。所以，在中央政府各部门中推动围绕事权的职责重构行政体制改革，是深化改革的催化剂。 第二，从“纵”向层面，基层实践无法代替顶层设计。 审计十八届三中全会以来的专项转移支付改革，从改革主体来看，呈现出多元化趋势，既有中央层面的整合，也有地方各级层面的整合。 审计然而，由于专项转移支付主要体现中央政府的政策要求，所以在中央与地方事权清晰的假设前提下，地方政府所承接的专项转移支付工作主要是为了实现中央的政策目标。 审计根据国际经验来看，有效的专项转移支付制度可以有两种实现形式：一是中央政府明确政策目标，并直接推进项目实施，直接转移服务结果或服务内容；二是中央政府提出明确政策目标，交由地方政府来具体实施，主要通过转移支付资金来支持地方工作，通过明确服务结果的考核指标来实现资金使用效果的监督。 审计由此可见，属于某一级政府事权范围内的事情，无论交由谁来完成，负有事权责任的本级政府首先必须确定清晰的政策目标，并尽量设定明确的预期结果，即从制度上解决“谁的事？”的问题。 审计因此，正在推进的专项转移支付改革，各级地方政府的改革实践只能有效解决其本级的转移支付制度建设问题，对于中央事权下的中央专项转移支付整合责任，一定不可能也不可以由地方政府来完成。 审计从2008年开始，关于农林水的中央专项转移支付整合工作，就已经尝试在县级层面展开，然而至今仍未实现真正的整合。 审计究其原因，专项转移支付应属于顶层设计范畴，其症结就在尽快明确中央政府层面“横”向职能重构的问题。这些地方实践是无法解决的。 审计基于以上分析，我们认为专项转移支付改革的下一步，必须“横”向拓展，“纵”向深入。 审计“横”向拓展，是指将专项转移支付改革与行政体制改革密切结合，以专项转移支付的具体项目为切入点，认真清理并理顺中央各职能部门、各职能部门内部各司局和处室的职责与权限，避免交叉和重复。 审计“纵”向深入，是指在中央政府顶层设计的基础上，以“横”向改革为条件，推动自上而下的专项转移支付改革，从根本上解决多头申报、套取资金等顽疾。 审计事实上，“纵”与“横”必然是同步推进，相互依赖，不可分割的。关键在于，两个向度的同时推进，必须依赖于“一条主线”，即专项转移支付制度设计必须以“结果”为导向，明确专项转移支付的服务目标和服务标准。制度设计重视“战略—政策—目标—结果”之间的联动关系。具体来讲： 第一，从战略到政策。 审计中央政府主要负责将宏观的国家战略转化为具有可实施性的中央政策，在政策中明确需要实现的政策目标。战略通常是宏大的，涉及到多个领域，多个部门的，比如国家治理现代化战略。政策则涉及相对具体的领域或行业，比如专项转移支付改革政策。 第二，从政策到目标。 审计政策用以指导实践工作，所以必须设立明确的目标。比如，专项转移支付是要服务于实现纵向财政平衡和缩小横向财力差距的目的（由地方决定提供何种公共服务），还是要提供特定类型的最低标准的基本公共服务（由中央有限决定提供何种公共服务）；是要提供具有受益外溢性的公共产品，还是要服务于中央政府特定的其他政策目标。 第三，从目标到结果。 审计目标的实现并非自动完成的，而是需要一个复杂的管理过程，涉及到复杂的管理主体和行为主体。在这个过程中，管理制度的完善程度非常重要。 审计前述所讲的“横”向拓展和“纵”向深入两个维度，就是完善管理制度的改革策略。我们经常说，良好的过程不一定有良好的结果，但是如果没有良好的过程一定不会有良好的结果。 审计所以，加强管理制度建设，就是希望能够拥有一个良好的过程，并期待由此产生令人满意的结果。 来源：审计署办公厅 |
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