我国社会福利制度的理论反思与战略转型基金项目：教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”(编号：10JZD0033) 作者： 万国威，兰州大学管理学院副教授 一、社会福利的概念争议与内在逻辑 在中国当前的学术体系中，有关“社会保障”与“社会福利”概念上的争议是理论研究的要点，也是狭义社会福利与广义社会福利争议的首要议题。学者们围绕这两个概念进行了激烈的争论，并主要集中在三个子议题上：(1)概念内涵的争议。这类争议主要集中在两个概念的指代内容上，坚持狭义社会福利概念的学者普遍认为该制度是“为弱者提供的福利性服务与保障”[1]，而广义社会福利概念的拥趸者则认为该制度是“国家依法为公民提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金、物品、机会和服务的制度”。[2](2)概念外延的争议。这类争议主要集中于两个概念的覆盖范围上，支持狭义社会福利概念的学者往往认为社会保障的外延应当包含社会福利，后者和社会救助、社会保险等一并构成当前社会保障体系[3][4];而支持广义概念的学者则将教育保障、就业保障、基本生活保障、养老保障、健康保障等事务均视为社会福利的外延。[5][6][7](3)概念关系的争议。这类争议的要点在于两个概念的关联上，坚持狭义概念的学者一般认为两者是一种包含与被包含关系，两者不存在成熟度方面的差异[8];而广义概念的支持者则认为后者同比前者更为成熟，并多将社会保障视为部分的、基础的、物质的、简单的或现实的社会福利[9][10]。 从词汇来源来看，西方社会有关两个概念的理解同中国学术界具有明显的差异，其“社会保障”的概念往往要小于“社会福利”的概念，且两者都随着时间的变化有所扩大。美国1935年的《社会保障法》和英国1942年的《贝弗里奇报告》都将“社会保障”视为防止风险的现金补助或生活保障政策，其概念的界定往往以收入维持型的社会保险制度作为基础政策[11][12]，而到了1984年国际劳工组织的《社会保障导言》之时这一概念则被扩展为以收入维持为主、医疗照顾和家庭补贴为辅的组合型公共政策[13]，可见社会保障概念在50年的发展历程中虽然出现了外延的嬗变但是却始终以收入维持为建设宗旨。相比之下，“社会福利”的概念外延则始终大于“社会保障”。美国1950年社会保障署对“社会福利”的界定就包含了社会保险、社会救助和社会服务等内容[14]，1971年美国社会工作协会又将其扩展为“志愿或政府机构缓解社会问题或提高幸福感的全方位的有组织的活动”[15]，而1999年《社会工作词典》则将其界定为“满足社会的、经济的、教育的和医疗需要的项目、待遇或服务”[16]，可见社会福利在外延扩大的同时始终将收入与服务的并行视为构建目标。然而，与西方的概念界定恰恰相反，由于我国现行制度中社会保障居于更高的概念层次，反而使得原本在理论上具有更大范围的社会福利成为其所属的一部分，因而当前两个概念在理论与实践上形成了明显的扭曲，这也是狭义社会福利和广义社会福利发生争议的学理诱因。 事实上，概念上的争议仅仅是福利观念发生论战的学理表征，而我国学术界对于民政福利发展理路的争议才是这场理论论战的深层诱因。由于以社会救助为主体、到以社会保险为主体再到以社会福利为主体的三阶段福利发展历程与人类社会发展的农牧时代、工业时代和后工业时代是吻合的，因此我国“社会保障”与“社会福利”的概念争论在本质上体现了工业时代福利观与后工业时代福利观的现实冲突。在中国社会政策发展过程中，这种概念上的争议被实质性的演化为收入维持型的社会保险制度与收入服务并行的社会福利制度的主导权之争，并集中表现为中国应当发展补缺型社会福利制度抑或普惠型社会福利制度的现实争议。尽管从理论上看，补缺型制度与普惠型制度并非完全对应，且完全的或纯粹的某种类型的社会福利制度也不存在，但是如果考虑到中国社会福利“不是简单从一个类型转向另一个类型，而是形成了新社会福利类型组合”[17]，那么这种中国化的福利转型路径就在学术界变得异常重要了需要明确指出的是，我国当前的福利转型应当完整的表述为“补缺型和选择型社会福利模式向制度型和普惠型社会福利模式的转型”，它们的转型实际上是一种福利组合向另一种福利组合的转型，但是本研究为了方便称呼，一般将其称为“补缺型福利向普惠型福利的转型”。，这也是民政福利的转型受到学界颇多关注的直接原因。 当然在中国社会福利制度转型过程中，民政福利的转型之所以备受关注与以下三点更深层次的原因有关：(1)有关制度有效性的理论争议。20世纪80年代中期，我国启动社会改革并采用了社会保障的基本框架，并在90年代初逐步形成了以“以劳动保障为实质、以收入维持为内容、以社会保险为主体”的制度设计，在劳动关系以外辅之以社会救助和补缺型的社会福利。尽管社会福利制度自开始构建至今20余年在财政资源有限的条件下有力的缓解了我国特殊人群的生活保障问题，但是该制度是以压抑民众社会福利诉求为基础的，因而实行以社会保险为中心的社会保障制度容易造成新的社会不平等以及对最困难的社会群体的反向剥夺[18]，这样就引发了补缺型社会福利制度有效性的争议。(2)有关部门发展思路的争议。由于我国现行社会保障体系具有多头管理特征，且以民政部和人社部最为核心，因此就存在部门发展方向的差异。2004年以来，国务院在发展思路上提出要建构“覆盖城乡的社会保障制度”，但是对于如何建构以及建构什么样的体系并没有明确而清晰的阐述。对此民政部和人社部有不同的发展思维，民政部希望以民政福利为契机优先发展“适度普惠型”的社会福利制度[19];而人社部则强调优先建立城乡社会保险制度[20]，这也使得政策倾向及其背后的利益性因素对社会福利制度的发展产生了直接影响。(3)有关学科发展理念的争议。我国在建立社会保障制度之初，尚处于对西方一切社会制度予以敌视的意识形态影响下，因此往往将社会福利制度视为洪水猛兽而加以排斥。在我国早期的福利改革中，由于部分人文社会学科尚处于恢复重建阶段，因而以经济学的“效率观”对早期福利改革影响最大。20世纪90年代初，社会保障制度与公共管理学科的紧密对接又使得“管理效率”成为社会保障制度的构建前提。这两种学科在实际的发展中都积极支持基于劳动关系而形成的既有制度框架，因此在社会福利制度的构建中多以补缺型发展思路为主。而随着西方社会福利的专业研究者在20世纪90年代末陆续回国，我国在学术领域逐步缩小了与世界主流福利理念的认识鸿沟，这也客观上使普惠型社会福利的构建思路获得了更大的生存空间。 不难发现，“社会保障”与“社会福利”的概念争议仅仅是当前学术领域的表面争议，其背后的深层逻辑在于中国社会福利制度的角色定位及未来社会福利制度的转型趋势，并深深体现出了收入维持型的社会保险制度与收入服务并存的社会福利制度的主导权争议。尽管不难完全排除部门利益与学科视角在这场话语争夺中的影响力，但是其最根本的问题仍然是需要回答中国补缺型社会福利与普惠型社会福利的合理性问题，依然需要回答中国社会福利制度与经济社会发展的可适性问题。基于此，研究根据这一逻辑主线，希望深度探索我国早期社会福利制度的构建是否具有合理性，现行社会福利制度是否具有转型机遇，以及未来社会福利制度应当如何实现战略转型，以其通过系统的梳理来解构我国社会福利制度建设过程中的学理迷思。 [责任编辑:蒋正翔]
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