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东方评论 早报特约评论员 聂日明 据媒体报道，截至目前，各地机关事业单位工作人员养老保险制度实施办法已经全部出齐，多数地区依据“视同缴费年限”向“中人”发放过渡性养老金，部分地区明确在过渡期内实行新老待遇计发办法对比，“保低限高”。 机关事业单位有3153万事业编制职工、717万公务员以及超过1300万的退休人员，合计超过5000万人（2013年底）。机关事业养老一度被认为是社保改革最难啃的骨头，但去年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，一夜之间将机关事业养老与城镇职工并轨。 改革前，机关事业单位养老是待遇确定型的体制，单位和个人都不缴费，直接由财政负担退休，退休金根据退休前的工资（由职务职级确定）和工龄确定，工龄在10-20年，计发60%（机关）、70%（事业），以此类推，当工龄在35年以上时，计发90%（机关与事业）的退休前工资总额。 而企业职工所属的城镇职工养老是“统账结合”的体制，是一个缴费确定型和待遇确定型的混合体制，但总的来说是缴费越多（缴费基数和年限），待遇越好。机关事业单位养老向企业并轨意味着，要将待遇确定型机制向缴费确定型为主的城镇职工模式转轨，将退休金待遇和退休前的工资水平脱钩，只和缴费基数、缴费年限有关。 去年国务院的决定落实了这一思路。并轨的路径也参考了20年前企业职工的策略，即“新人”（改革后入职）新办法、“老人”（改革前退休）老办法、“中人”（改革前入职、改革后退休）工龄视同缴费年限并补发过渡养老金。 按并轨方案的思路，“中人”的退休金构成是明确的，改革前的工龄应该视同缴费年限，缴费基数参考历年工资确定，据此计算退休时的基础养老金、个人账户与职工年金的数额。然而政策落实时会面临部分“中人”的阻力：改革后的养老待遇低于改革前，尤其是那些距离退休只有十年左右的人员。粗略测算，含年金的机关事业退休人员的退休金比企业职工要高43%，但养老金替代率仍然只有60%-70%，由于多数机关事业单位工作人员终身不换工作，退休时工龄大多数都在30年以上，此前的养老金替代率一般在80%以上。 因此，部分地区提出设立过渡期，在过渡期内实行新老待遇计发办法对比并“保低限高”，即新办法计发待遇低于老办法的，按老办法待遇标准发放，保持待遇不降低，新办法高于老办法的，限制高出部分。这种操作实际上将过渡期的养老体制又退回到以前的待遇确定型体制，虽有苦衷，但折损了改革的彻底性，也增加了财政负担的不确定性（改革后的财政只有缴费义务，不保证待遇水平）。 更大的问题是：机关事业养老收支缺口的资金筹集。目前，各地的方案表述基本一致，均要求加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放，同时为建立职业年金制度提供相应的经费保障，可以一句话概括为“财政兜底”。 然而，仅仅靠中央及各地财政，恐怕很难兜这个底。据学者估计，即使静态计算，不考虑养老金增长，现有机关事业“老人”的养老金总支出就高达4万亿元，现有机关事业“中人”的视同缴费年限对应的养老金（含职工年金）缺口高达6.6万亿元，两者之和相当于2014年地方财政收入的1.4倍，是2013年全国基本养老保险基金收入（19270亿元）的5.5倍。 当然，这也可能是一件好事，将机关事业与企业的养老并轨后，公务员作为“分粥人”将切身体会到缴费高、保障低的压力，决策才有动力去推动国资划转到社保填补缺口、提高养老基金的运行效率与投资收益等政策，既降低在职职工缴费水平、也提高退休职工的保障力度。 （作者系上海金融与法律研究院研究员） 录入编辑：张珺 |
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