曹东勃：没错，土地是国家的，可小区道路也是吗

城市居民区道路的“准集体产权”性质

没错，土地是国家的，可小区道路也是吗

2016-02-23

那些内部基础设施条件很好、有强大的自组织能力的小区，与那些内部基础设施条件较差、一盘散沙的小区，同时把原属小共同体的内部资源拿出来共享，这种近似于人民公社时期一刀切的所有制升级所激发的后续反应会一样吗？

日前发布的《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

这篇意见一发布，立时在数个微信群呈刷屏之势。对于城市规划领域，我是个外行。不过文件中的一些提法，倒是与一些日常生活经验发生了共鸣，也产生了不少困惑，让我忍不住琢磨文件背后的东西。

第一，从大的背景来看，应当把这份文件置于“中共十八届三中全会——中央城镇化工作会议——中央城市工作会议”这样一个一以贯之的脉络中来理解。自2012年中共十八大把生态文明建设提高到与政治、经济、文化、社会四大建设并驾齐驱“五位一体总布局”的高度之后，细心的人们就一直在盯着看：这个看上去“弱弱的”、“新晋”的生态文明建设如何抓实而不流于空谈。目前可以看到的是，生态文明的底线思维广泛渗透于城市和农村各自的“顶层设计”，很多涉农文件和涉及城市发展的文件中都频繁地看到“规划”、“土地集约、节约利用”的字样，反映了这种趋势。

第二，虽然都强调集约、节约利用，但具体表现在城市和农村，其出发点和侧重点却有一些差异。笔者2013年初夏曾在沪郊一个自然村做土地流转方面的驻村调查。当时巧遇一位朱姓老伯。他在“大跃进”时期进城做建筑工，后又在城里当过建筑公司老总，退休后回村定居。我们每晚沿村庄边界边散步边聊天，村庄人口流动和村民住房情况的变动是常谈的话题。临走前一天，老伯给我算了一笔账：这个村庄的本村常住人口（包含户籍在村而居住在城镇的人口）为185人，自上世纪50年代来累计外迁人口为36人，目前实际在村留守居住人口为52人（基本为老年人）。这52人的现有居住情况如何呢？根据我们的观测，村中房屋结构是“三间房”的人家有6户，“两间房”的人家有38户。按照当地统一的宅基地使用及房屋建筑标准计算，三间房占地为340.27平方米，两间房占地为237.5平方米。那么全村住房建筑面积为11066.62平方米，约合16.62亩。如按该村所在区县的人均住房面积27.46平方米标准计算，这52人“住房城市化”后只需占用2.1亩土地。

我们看到，从2010年以来各地农村持续地以土地节约集约利用的名义推动的农村社区化、土地整理、城乡建设用地增减挂钩、农民上楼等政策，基本上是从上面的逻辑出发的。当然，从土地规划、土地利用效率的角度和从农民的土地权利的角度看这个问题，结论是大不一样的。

一个台面上的理由是，有利于土地的适度规模经营，有利于提高生产效率和农产品产量。农村耕地鼓励适度规模经营，鼓励打掉细碎化的田埂，鼓励农地集中连片，鼓励宅基地集中集约。可是，这些鼓励的政策是后发的。恰恰是因为在此之前已先有了社会治理结构和治理对象的变化，即承包制小农的去农业化和家庭农场的兴起，使得一个自然村内的土地由若干个家庭农场户接手经营。如此，政府不再直接面对小农的汪洋大海，自然更乐于抓关键人物——直接对接家庭农场（大户），减少中间环节。进而，为了给这些家庭农场创造更好的生产经营条件，才去推动土地整理和集中连片。这些动作是顺水推舟、水到渠成的，顺应了本地小农脱离农业大量流入城镇的人口流动趋势；在社会治理上也给政府、农民集体和大农户三方都带来便利，因而阻力很小，见效甚快。

而我们用同样的逻辑，似乎很难解释最新文件中对城市住宅区的这种建设思路。城市居住区鼓励适度规模治理，鼓励打掉细碎化的林立小区，鼓励居住区集中连片，鼓励城市道路资源共享集约用地。然而，城市在打破小区间的森严壁垒之后，却缺少类似农村的家庭农场（大户）这样的“治理中介”或“具有一定规模的承包人”作为“抓手”。在没有新的“话事人”替代传统治理主体的情况下，很难看出社区居委会和物业公司的积极性和动力何在。而政府撇开既有的社区共治结构，直接面对如汪洋大海的业主个体，似乎也非明智之举。

从文本上看，“实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题”是政策目的，惦记的既不是业主，也不是住户，实际是想通过这种零敲碎打来统筹小区里的那点交通基础设施。陈锡文曾引用一位农民的话，说统筹统筹，上面只想着“统”，却不肯为底下的人“愁”和“筹”。这种强买强卖是很难持续的。不过话说回来，普通小区的道路一般很窄，基础设施条件也很平常，将之共享出来，对于“解决交通路网布局”怕是不会有太大的帮助，顶多方便老百姓骑自行车或散步抄个近路。而如果要去内部道路宽阔的高档小区或别墅群拆墙，听起来是同样的不靠谱。如此说来，这份旨在“解决交通路网布局”的文件，还真是个鸡肋，到底有多大可行性，不能不打个问号。

第三，目前对这项措施的讨论中，容易被人忽视的一点是，城市居民社区中类似集体产权的再界定问题。在农村搞土地整理，打掉的是“道路”（田埂），这是生产导向。在城市搞开放街区，想要的是“田埂”（道路），这是生活导向。倒也相映成趣。可是在集体产权问题上，都有说不清的地方。甚至城市社区的这种集体产权，说不清之处更多。城市土地虽属国家所有，但开发商一旦将地圈下来并最终完成了楼盘开发与建设，则小区藩篱之内的空间与外面马路的属性，就有了差别，就多多少少具有了小区业主“共同共有”的性质，至少是共同享有一定程度上的使用权。农村土地是集体所有，因而集体成员的身份权仍然具有或隐或显的多重意义，附带有一定的福利效果。城市居民区一旦开放后，原有社区内的公共空间的产权关系该如何界定和调整？按照住建部关于商品房销售面积和公摊面积的有关计算规则，各栋楼之间的道路、草坪、甬道、篮球场、停车位、人工湖等，是不计入公摊面积的。那么，这部分的权属性质到底是什么？实际上十年前的《物权法》对这个问题就讳莫如深，很多方面语焉不详，存在很大争议，至今没有定论。一个小区内部，哪些是公共空间，哪些是私人空间，并不那么容易说清楚。

以停车位为例。最具私人产权特征的，是地下车位，因为它不影响其他人——包括不买车不开车的人，他们基本不会到地下去走，所以地下车位基本没有外部性，因而它是有私人产权的，是可以买卖的，是能够以附加面积写入房产证附页的。但地面停车位的性质，就五花八门了。比如开发商专门设计的凹陷进去的停车位，这一般也是固定停车位，但多半不开放产权给私人，只能进行车位租赁；还有的小区随着住户车辆越来越多，只能不断侵占公共道路，在路面通过划线增设车位，这一般就是不固定的临时停车位，只能租赁，先到先停。

很多小区近年来围绕这类问题出现了大量产权纠纷。我所在的小区居委会、业委会和物业公司就曾联合发布一则通知，其对停车位产权的相关声索表述相当明了，这里照录如下：

“一、小区地面停车位属全体业主所有，原固定停车位是根据先来后到通规通则履行至今。

二、2009年6月实行单行道后扩增临停车位50多个，采取不固定先到先停的办法泊位。

三、因地面停车位无论是原始的固定车位还是后扩增的临时停车位均属小区全体业主共有财产，车位仅供业主租赁泊位，租赁车位的业主无权自行处置。当业主房屋卖出后其车位租赁期随之结束，地面租赁车位理应归还全体业主，无权随意转让。由此二手房买进小区的业主应遵守本小区有关规定。

四、收回的固定车位为提高车位的利用率，该车位归到不固定范畴，采取先到先停的方法供业主车辆泊位。”

我们且看，地面空间已被全体业主宣布为共同共有，房子可以卖，地面停车位作为集体资产却是不能被个人附带卖掉的。这和农村土地目前的三权分离制度是否有一些可对比之处？农民集体（一般是村集体）拥有所有权，普通农民拥有承包权，家庭农场主（大户）拥有经营权，概括来说是集体所有、小农承包、大户经营。大户向集体缴纳租赁费（承包费），集体将代收的承包费转付小农。大户租赁期满可以续租，但不保证还是经营同一块土地。

对于城市居民区地面停车位来说，则是业主集体所有（一般是业委会代表）、全体业主享有“承包权”（确权不确地）、有车住户租赁使用。住户未必是业主，也可能是租客。物业公司代业主集体收取和保管用车住户的车位租赁费用，并确保该笔集体收入用于集体公共建设支出。车主租赁期满后可以续租，但不保证还是停放同一个车位。业主更无权在房屋买卖过程中捆绑出售租赁的车位，因为他根本没有所有权，即便是转让这种承租权，也不必然得到优先认可。这种集体产权制度的自发安排和演化的城乡趋同，反映的其实是城乡在社区治理结构和功能上的日趋同步。

在各方利益如此犬牙交错的格局下，街区制下的开放式住宅小区意味着什么？不错，城市土地属于国家所有这是宪法事实，可社会现实则是这种社区内部的空间利用已经把国家所有权内化或“降级”为某种程度的集体产权。在此情况下，不做任何缓冲地将集体组织（无论是自然村、城市小区还是各种“单位”）内部资源和基础设施向外界开放意味着什么？根据我有限的观察，要完全撇开成员身份权另起炉灶，直接向共同体外部开放的案例，还真不多见。

说到底，这是一个有关社会治理单位、基本行动单位和基本核算单位的问题。集体化和人民公社时期，花了那么大的代价，所有制不断升级又不断碰壁，最终还是要不断后退，直至稳定在“三级所有，队为基础”。人民公社解体的时候，那些所有制升级过高的地方不得不面对如何重新切割集体所有的生产资料的问题。这个时候，人们的基本认同单位、核算单位、行动单位就显现出来了，人们主要还是在生产队或自然村的层面上思考利益得失并团结起来产生集体行动，富队怕穷队占了便宜、搭了便车。可见，这是一个相对稳定的基本单位。

问题的场景转移到城市，是否就不需要考虑组织的适度规模、共同体认同的适度规模？城市居民是否就是一团可以被随意揉捏、排列组合的橡皮泥，抑或一群毫无组织力的个体化的沉默羔羊？那些内部基础设施条件很好、有强大的自组织能力的小区，与那些内部基础设施条件较差、一盘散沙的小区，同时把原属小共同体的内部资源拿出来共享，这种近似于人民公社时期一刀切的所有制升级所激发的后续反应会一样吗？

此外，政府可以将城市基础设施开发的责任转嫁给开发商，开发商却也有一条隐秘的甬道反过来转嫁给政府。比如，很多本属市政建设的道路，出于各种原因、以七通一平的名义“就近”分包给开发商，结果请神容易送神难，于是出现很多“断头路”，明明已经修好的道路，却迟迟不予开通，被开发商用砖墙砌起来做成一条封闭的“内路”、一个贵宾停车场。这种政府推卸市政建设责任的结果，恰恰造成了路网建设的梗阻和利用的低效。

凡此种种，都有待于政策制定者再做深入调查，而不是用一厢情愿拍脑袋的“顶层设计”，将复杂的治理问题简化为纯粹的技术细节。

原标题：城市居民区道路的“准集体产权”性质

【责任编辑：刘元】