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作者简介：司晓宏，宝鸡文理学院院长，陕西师范大学教授、博士生导师、博士(陕西宝鸡 721013)；杨令平，陕西学前师范学院发展规划处副处长、副教授、博士(西安 710100) 内容提要：师资力量配置失衡是义务教育均衡发展的重要掣肘，而校长教师交流轮岗是破解这一难题的重要举措。近年来，伴随着国家一系列相关政策的出台，西部地区县域已初步建立起了校长教师交流轮岗机制，这在一定程度上有力地促进了义务教育均衡发展。但在实施中面临着利益相关者政策认同不统一、体制机制不完善、经费投入不足等突出问题与矛盾。西部地区县域欲更加有效地推进校长教师交流轮岗，亟待加强宣传引导、提升对交流轮岗政策的认同度，完善制度设计、健全运行机制，提供配套经费、强化激励措施，深化理论研究、提供科学支撑。 关 键 词：西部县域 教师交流轮岗 义务教育均衡发展 标题注释：本文系全国教育科学“十一五”规划2009年度国家一般课题“西北五省区农村义务教育经费保障机制研究”(课题批准号：BHA090022)的研究成果之一。 一、西部县域校长教师交流轮岗政策实施中面临的突出问题 从调研情况来看，校长教师交流轮岗政策虽取得了初步成效，但由于此项政策牵涉面广，尤其是涉及相关群体的利益，因此，这一政策在实施过程中还面临以下问题。 (一)利益相关者对政策的认同不够统一 交流轮岗是一项关涉政府、学校、校长、教师、学生、家长及社会等多方利益的政策，各利益相关者对其认同状况是这一政策能否有效实施的前提。从调研情况来看，西部省区各利益相关者对于这一政策认同还存在不够统一的状况。 从政策主导者的政府和教育行政部门层面来看，他们普遍对这一政策持认可和赞赏态度。笔者在访谈陕西、甘肃、四川、新疆等省区一些县的县长、副县长和教育局长时，他们普遍对这一政策持较高的认同度，并认为这一政策是在当前条件下突破义务教育均衡发展瓶颈的关键所在。当然，也有个别教育行政部门官员对此持观望态度，其理由是这种做法是“削峰填谷”，不符合市场竞争法则。他们认为，教育事业发展既要符合公平原则，还要符合效率原则；既要注重面向全体学生，还要注重英才教育。 从直接利益者相关者的城乡交流学校层面来看，他们对这一政策的实施则持明显的分化甚至对立态度，即县城参与交流轮岗的校长教师对这一政策持较为消极的态度，而乡镇学校参与交流轮岗的校长教师则持明显的积极态度。换而言之，县城学校的校长教师对政策的支持率明显低于乡村教师。在调研中我们观察到，部分县城校长教师对教师轮岗交流工作认识不足，缺乏大局意识和应有的责任感，而只从评聘职称或被动完成任务的角度来考虑问题，再加上区域间交通生活不便、生活条件存在差异等因素，造成他们有畏难情绪，主动性不强。在他们看来，交流轮岗是一种不得已而为之的行为，处于一种“被交流”、“被轮岗”的状态。一些受访者表示，自己参加交流的目的就是“为了评职称”、“为了完成政治任务”。调研中我们还发现，在交流轮岗的过程中，来自女教师的阻力明显比男教师大，有不少女教师都是哭着收拾行李离开学校的。从交流的学校来讲，城镇学校往往对这一政策存在潜在的抵制情绪，他们怕交流轮岗影响到本校的教学质量，继而便“雪藏”优质教师。个别农村学校也存在一定的抵触情绪，其原因是交流轮岗一方面给教师的生活交通等带来不便，另一方面打破了学校原有的管理常态和平衡，增加了许多管理上的难度。 从核心利益相关者的学生和家长层面来看，他们在认识上也褒贬不一。农村家长普遍对交流轮岗持欢迎和赞扬态度，他们认为县城教师水平确实比当地教师高，希望能够派更多的高水平教师来。一些农村家长也持反对态度，他们认为有些县城学校选择表现不佳或新任教师交流轮岗，使农村学校成为这些教师的“试验田”和“练手场”，不利于教育教学质量的提升。还有的家长认为，交流轮岗一般都是短期行为(一年或两年)，频繁换教师，学生很难适应，这既不符合教育规律，也不利于学生的进步和成长。县城学校学生家长则对校长教师轮岗交流持较多的消极态度，从道理上他们也对实施交流轮岗促进城乡学校均衡发展的做法表示支持和理解，但他们又担心农村校长教师水平不高而影响了自己孩子的学习成绩。 (二)交流轮岗的体制机制不够完善 虽然西部许多县域已初步建立起了交流轮岗的基本政策，但目前整个管理体制和运行机制还很不完善。 一是缺乏有效的组织领导体制。校长教师交流轮岗政策的有效执行，需人事、编制、财务、教育等多个部门协同推进，但目前往往是由县教育局来统筹协调。实际上，教育局只能管交流轮岗人员的选派，其对于编制、经费、岗位设置等方面的事务往往无能为力。 二是缺乏科学有效的交流轮岗人员遴选机制。交流轮岗人选如何确定、校长教师应按什么标准和规则来参与交流轮岗、校长教师参与交流轮岗后应享受什么待遇等，这是确保交流轮岗政策效应的重要一环。从理论上讲，只有县城学校那些优秀的校长教师轮岗到农村学校，才能促进农村学校追赶县城学校，从而实现城乡教育均衡发展。但目前的实际状况是这些方面还很不完善，标准的确定、遴选的程序、轮岗后的待遇等均不明确和规范，存在很大的随机性和随意性。县城学校更多的是将教学水平一般或富余的学科教师派出去轮岗，农村学校则对派来的教师普遍感到不满意。 三是缺乏完善细致的使用管理机制。目前在交流轮岗政策执行中，教师工资待遇和人事关系全在原来学校，这造成了交流轮岗的校长教师明显存在着“身在曹营心在汉”的现象。另外，各地虽在政策上对轮岗人员的住房保障、专业发展、职称待遇、交通补助、人文关怀等条件提出了要求，但可操作性的具体政策不到位或落实不力，这使得交流轮岗校长教师的实际权益受到了侵害，继而严重地影响了他们的积极性。除以上外，还存在着办学体制上的羁绊。比如，西部一些省会城市义务教育学校的办学模式中，存在着省教育厅直管学校、大学举办的附属学校、市直管学校、各区政府举办的学校等多种办学形式共存的状况。这种长期形成的体制壁垒，也使得交流轮岗政策在实际操作中困难和阻力重重。 四是缺乏科学的评价监测机制。目前在国家和西部一些省份出台的政策文本中，虽然对交流轮岗政策都有监测评估规定，但其内容往往过于笼统和宽泛，缺乏可操作性。这突出表现在：监测评估主体不明确且未形成合力，监测评价标准缺失或不细致，缺乏监测评估后的问责机制和激励机制等。在实际的监测过程中，存在着重过程轻结果、重派出轻监管、重到岗轻使用的倾向，其监测评估形式往往采取“随机性”、“临时性”的“走走看看”，“看看人在不在岗”、“看看表现怎样”等。评价监测机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握交流轮岗的真实状况，导致相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致交流轮岗信息匮乏，利益相关者无法深入了解交流轮岗结果，更无法对其施加影响，民主监督、媒体监督也时常处于缺位或信息不对称状态。 (三)交流轮岗缺乏配套经费支持 长期以来，由于种种客观和主观、历史和现实的原因，导致西部农村中小学办学条件差、教师福利待遇低，学校生源日趋匮乏，再加之生态环境的恶劣和生活环境的艰苦，因而西部农村尤其是边远地区学校普遍存在着教师“下不去、留不住、干不好”的尴尬状况。而目前的交流轮岗政策主要采用的是强制命令式的推进策略，其突出手段是用评职称或行政指令、年终考核等来卡，并无相关配套的经济激励措施。换而言之，在促进校长教师交流轮岗的政策机制中，市场自主配置的杠杆作用并没有充分发挥，以劳动力价格为主的激励措施未被激活和运用，存在明显的经济激励魅力缺失。这突出表现在缺乏与交流轮岗相配套的薪金补贴、交通补贴、住房补贴、生活补贴等优惠政策，交流轮岗几乎是在不计成本回报的状态下推进的，这对于身处县城优越经济条件的校长教师而言，自然产生规避和顾虑的心态。而对于农村交流轮岗到县城的校长教师而言，由于他们之前工资收入低、经济积累少，因此流动之后的低收入不足以支撑其因流动而带来的较高消费负担，他们对交流轮岗到县城学校任教既渴望而又心存顾虑。与此同时，交流轮岗对农村教师还产生了另一种负面效应，即他们在真切地感受到了城乡教师之间的巨大差距之后，更加坚定了走出农村的决心。有学者对西部地区的甘肃、宁夏、贵州三个省460名义务教育阶段教师所进行的调查显示，有233人有流失的意向，占被调查总数的50.8％。[1] |
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