行政处罚证据的审查内容

行政处罚证据的审查内容

　　一、审查证据的含义

　　《行政处罚程序规定》第二十三条第二款规定，证据应当符合法律、法规、规章等关于证据的规定，并经查证属实才能作为认定案件事实的依据。

　　简单地说，审查证据就是对所采集的证据进行审查，确认证据可以采用，能够作为认定案件事实的依据。具体说来，审查证据就是对办案人员收集到的证据的证据力和证明力进行判断、认定，包括判断和认定各种证据是否具有证据力、是否具有证明力、证明力大小以及能否依据这些证据定案。

　　证据力是证据的采用标准，是证据可以被用来证明案件事实的资格和条件，是法律对证据的形式要求。证明力是证据的实质内容，解决证据是否具有真实性及其真实性是否对案件事实具有证明作用的问题。

　　审查证据的过程，有时与收集证据的过程相分离。例如，在案件核审机构进行核审时，证据的审查与证据的收集就是分开的。审查证据有时与收集证据交叉或同时进行。办案机构收集证据的过程，同时也是审查证据的过程。

　　二、审查证据的一般规则

　　1.审查证据的证据力和证明力。

　　审查证据的证据力，应考虑以下几个方面的因素：

　　（1）收集证据的主体是否符合法律、法规、规章和司法解释的规定，即所谓证据主体合法问题。

　　工商行政管理机关在这方面要特别注意两种情况。

　　一是要在法定权限内收集各种证据。例如，搜查公民的人身和住所是公安机关才能行使的权力。在需要对自然人的人身和住所进行检查时，工商行政管理机关应当依法提请公安机关执行，并予以配合。

　　二是涉及证据的出证人时，一定要注意出证人是否具备出证的资格。例如，鉴定结论应由具有法定鉴定资格的机构作出，没有法定鉴定机构的，应由有鉴定条件的机构鉴定。

　　（2）收集证据的方法是否正确。

　　不同证据的表现形式不同，收集的方法自然也不同。为了规范并便于执法人员正确收集证据，《行政处罚程序规定》对不同证据的收集方法和每种证据应有的表现形式作了具体的规定。这些规定也同时成为审查收集证据的方法是否正确的重要依据。

　　（3）证据是否符合法定形式。

　　证据是否符合法定形式包括：被询问人是否在询问笔录上逐页签名、盖章或者以其他方式加以确认；书证原件上是否有证据提供人的签名或盖章，复印件上是否标明“经核对与原件无误”，复印件上是否注明出证日期和证据出处并经证据提供人签名或盖章；境外取得的证据是否注明来源、经所在国公证并经我国使领馆认证，或者履行我国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明程序等等。

　　（4）证据的收集程序是否合法。

　　收集证据时应遵循的步骤、方式、时间、顺序等，凡法律、法规、规章和司法解释有明确规定的，应符合规定的要求。

　　2.审查证据的证明力，应考虑以下几个方面：

　　（1）证据的客观性，即证据是否真实、可靠。

　　（2）证据的关联性，即所收集的且具有证据力的证据是否同案件事实有内在联系。

　　一是证据能证明什么。例如，广告主、广告发布者、广告经营者之间的合同可证明他们之间存在广告和广告经营行为，广告经营者的账册能够证明广告经营行为存在并可证明实际交易或获利的金额。

　　二是证据对于证明案件事实有没有实质性的意义。如果另有证据证明违法广告事实的存在，那么除此证据外，前述的合同与账册就有了证明违法广告事实存在的实际意义。对于证明广告主、广告发布者、广告经营者的违法事实没有什么作用的证据，与案件事实无关，就不具备证明力了，应不予采用。

　　3.审查各种证据证明力的大小。

　　认定证据证明力的大小，需要根据各种证据对客观事实的反映程度、与案件事实的关联程度进行综合判断。

　　一般而言，证据的客观性越强，证据与案件事实的关联程度越紧密，证据的证明力就越大。有些证据在形成过程中有严格的法定程序要求，这样的证据一般都具有较强的证明力。

　　根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：

　　（1）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；

　　（2）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；

　　（3）原件、原物优于复制件、复制品；

　　（4）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；

　　（5）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；

　　（6）原始证据优于传来证据；

　　（7）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；

　　（8）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；

　　（9）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。

　　最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》合乎逻辑地梳理了相关证据间证明力的强弱关系，对工商行政管理机关审查各种证据的证明力有重要的指导和借鉴意义。

　　4.审查定案的证据是否充分。

　　审查定案的证据是否充分，是证据审查最关键的环节。

　　充分是指案件中的每一个事实都有相应的证据证明，证据之间的所有矛盾都能合理排除，通过证据只能得出唯一的结论。审查时，应具体考虑以下几个问题：

　　（1）证据是否齐全。

　　证据齐全并不是要求每个案件都必须同时收集到7种形式的证据，而是指案件中的所有事实都要有相应的证据证明。

　　（2）证据之间是否相互一致，没有矛盾。

　　每个案件都不止有一个证据，且证据有真有假。这就需要办案人员对相互矛盾的证据进行分析，通过补充调查或者利用客观规律、逻辑规律对可能有问题的证据的真实性进行认真审查，最终排除假的证据。

　　（3）审查证据是否可以形成完整的证据链。

　　通过单独的一个证据很难认定案件的全部事实，特别是间接证据。因此，证据之间必须环环相扣，形成完整的证明体系。

　　（4）通过证据得出的结论是否一致。

　　案件的真相只有一个。因此，用以定案的证据所证明的案件事实必须能够排除其他的可能，即具有唯一性。

　　需要注意的是：在行政处罚中，允许依据孤证定案。这主要是考虑到行政执法效率的要求以及行政处罚的非最终性（当事人可以通过行政复议和行政诉讼寻求法律救济）。

　　为了防止行政机关滥用孤证定案，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定，下列证据不能单独作为定案依据：

　　①未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；

　　②与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；

　　③应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；

　　④难以识别是否经过修改的视听资料；

　　⑤无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；

　　⑥经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；

　　⑦其他不能单独作为定案依据的证据材料。

　　为避免因使用孤证定案致使工商机关在行政复议和行政诉讼中处于被动局面，办案人员在查处违法行为时应尽量收集充分的证据。

　　三、审查证据的方法

　　正确地审查证据，一方面要了解证据审查的基本规则，另一方面要掌握科学的审查方法。在实践中，大致有以下几种证据审查方法：

　　1.逐一甄别法。

　　逐一甄别法是对单个证据进行审查的重要方法，也是对证据进行初步筛选的必要手段。

　　逐一甄别法的审查规则是先审查证据是否符合法定形式，对证据的合法性进行判断，即审查证据的证据力。然后，再审查证据的内容是否符合客观事物的发生、发展、变化过程，是否符合逻辑，是否符合常理，是否符合客观规律，对证据的真实性进行判断，即审查证据的证明力。

　　在采用逐一甄别法审查证据时，如果无法分辨物证的外部特征和内部属性，如签名是否为当事人本人所签、食品中是否含有超标的有害物质等，可以借助技术鉴定手段来解决。

　　2.相互对比法。

　　相互对比法是证明证据真实性的一种方法。这一方法的适用前提是收集到的证明同一事实的证据有多个，需要先通过证据间相互对比的方法进行梳理才能作出结论。

　　具体地说，就是证据本身不能自行证明其具有的真实性。一个证据的真实性往往需要通过其他的证据来证明。通过证据之间的分析和比较，可以发现所收集证据的一致性或者矛盾所在。

　　如果证据一致即相互印证，就可以作为定案的证据认定案件事实。如果证据相互矛盾，则需要采用逐一甄别法剔除虚假的证据，或者作进一步的调查，寻找新的证据后再作结论。

　　例如，某工商行政管理机关在查处一起制售假冒伪劣商品案件的过程中，当事人否认存在违法行为，证人证言证明当事人存在违法行为。此时，对不合格商品的鉴定就成为查清案件事实的关键。如果物证印证了证人证言，当事人的陈述就成为不能采用的虚假证据。

　　3.综合审查法。

　　综合审查法是审查证据是否充分的一种方法，即对收集到的所有证据进行分析、判断、比较，判断证据之间是否一致，能否形成一个完整的证据链，从而排除其他的可能性，得出唯一的结论。

　　诚然，在大多数情况下，行政处罚案件的案情相对比较简单、明了。行政处罚案件中对证据的审查与刑事案件中对证据的审查有所不同，但两者在证据的原理和规则方面没有根本的区别，在查处违法行为等方面性质相同。

　　根据依法行政的要求，行政执法办案同样要以事实为根据、以法律为准绳。依法收集并充分审查证据是行政执法机关办好案件的重要环节。

　　在实践中，行政执法机关常常遇到一些复杂的大案、要案。对这类案件，不能简单地追求办案效率，收集部分证据或按办案人员的意愿收集证据，草率审查得出结论。这往往是导致行政执法机关在行政复议或行政诉讼中陷于被动的重要原因。

　　4.特定事实排除法。

　　特定事实排除法是通过否定特定事实的方法来证明待证明的事实。如果说前三种方法是运用证据从正面证明案件事实，那么特定事实排除法就是通过证据从反面排除某种事实存在的可能性。

　　使用特定事实排除法要注意的是，要否定的事实与待证的事实是非此即彼的关系，适用于正面证据难以形成相互印证的情形，反面证据能够反证或排除某种事实的情况。用以否定特定事实的证据必须确凿，排除特定事实时必须穷尽所有的可能性。

　　四、审查各种证据的具体方法

　　在行政处罚中，涉及的证据共有7种，每种证据的表现形式各不相同。因此，在证据审查过程中，既要遵循证据审查的一般规则，也要根据7种证据的不同特点，确定各自的审查方法。

　　1.对物证的审查方法。

　　第一，审查物证的证据力。具体包括：（1）审查物证的来源。来源合法与否决定了物证是否有证据力。因此，在审查物证时，首先要考虑物证出自哪里、由谁收集、由谁提供等问题。（2）审查物证是否符合法定形式。如物证的收集程序是否合法，收集物证时是否采用了利诱、欺骗、胁迫、暴力等不正当手段。

　　第二，审查物证的证明力。具体包括：（1）审查物证的存在形式、外部特征或内部属性是否有所改变。物品种类繁多，每种物品的保存方法、保质期限都不尽相同。而物证又是以物品的存在形式、外部特征或内部属性来证明案件事实的。因此，在审查物证时，需要注意所取得的物证是否已经因为保存的问题而使其外部特征、内部属性有所改变。如散装食品是否保存在适当的容器中，是否已经变质等。（2）审查物证是否为原物。原物的证明力最强，因此在行政处罚中，一般应使用原物作为证据。但是，有些原物容易腐烂变质、不易保存，有些原物体积较大不宜作为物证保存，有些原物数量较多不必全部保存等，因此法律规定在无法以原物为证据时，也可以使用复制品作为证据，或者通过拍照、摄像等记录物证，但对此都有一定的形式要求，以保持物证的客观性。（3）审查物证是否同案件事实具有关联性。证据只有同案件事实具有关联性，才能作为认定事实的依据。这种关联性可大可小，可能很密切、很直接，也可能较疏远、较间接，具体如何掌握，需要根据实际情况来定。

　　2.对书证的审查方法。

　　第一，审查书证的证据力。审查书证的证据力，主要是审查书证制作方面的真实性。具体包括：（1）审查书证的制作人，即书证是否由其所标明的制作人制作、制作人是否有制作书证的资格。如果书证所载明的制作人未曾制作此书证，或者制作人没有制作该种书证的资格，那么书证不具有证明力。（2）审查书证的形式是否完备。如书证原件是否有证据提供人的签名或盖章。（3）审查书证的制作过程，即书证的制作过程是否符合法律、法规、规章或司法解释对该书证的要求。比如，是否存在暴力、威胁、利诱、欺骗等情形。（4）审查书证有无伪造或者变造的痕迹。伪造是指制造根本就不存在的假文书，变造是指通过涂改、加字、减字等方式改变书证的内容。由于书证的内容通常是按照一定的书写方式排列的，在书写中不会留下多余空间，因此书证的变造比较容易识别。

　　第二，审查书证的证明力。主要是审查书证的真实性。具体包括：（1）审查书证所要表达的确切含义。（2）审查书证的内容是不是相关人员的真实意思表示。这可以通过询问书证的当事人、书证的制作人来确定。对于不是出于当事人真实意思表示的书证，不能作为证据来使用。（3）审查书证与案件事实之间是否具有关联性。

　　3.对证人证言的审查方法。

　　第一，审查证人证言的证据力。

　　（1）审查证人证言的来源是否正当。

　　审查证人证言的来源是否正当，即审查证人所述事实是亲眼所见，还是主观推测；是直接听当事人叙述，还是道听途说。

　　（2）审查证人证言的形式是否合法。

　　证人证言在形式上通常表现为询问笔录或者证人自己书写的文字材料。对这些证据材料的形式，法律、法规及规章、司法解释都作出了明确规定。

　　（3）审查证人是否具有作证的能力。

　　知道案件真实情况的人都是证人，但证人的作证能力还与其智力状况有关。例如，间歇性精神病人对其发病期间发生的事情所作的证言就不具有证据力。

　　第二，审查证人证言的证明力。

　　（1）审查证人是否如实提供证言。

　　证人可能因与当事人存在某种关系而提供虚假的证言。因此，在审查证人证言时，需要审查证人是否同当事人或案件有利害关系，是否受到威胁、利诱、欺骗，是否公正、客观，叙述的内容前后是否矛盾等。

　　（2）审查证人证言是否同案件事实存在关联。

　　4.对视听资料和计算机数据的审查方法。

　　第一，审查视听资料和计算机数据的证据力。

　　（1）审查视听资料和计算机数据的来源是否正当。

　　审查视听资料和计算机数据的来源是否正当，即审查视听资料和计算机数据是由谁、以何种方式、在何时间、在何地点制作的。

　　（2）审查视听资料和计算机数据的形式是否合法。

　　审查视听资料和计算机数据的形式是否合法，即审查视听资料和计算机数据是否符合相关的形式要求。例如，视听资料是否注明制作方法、制作时间、制作人以及证明对象，声音资料是否附有该声音内容的文字记录。

　　（3）审查在视听资料和计算机数据的收集过程中是否有违法行为。

　　视听资料和计算机数据的收集主体应当具备相应的资格，在收集过程中不能存在欺骗等行为。例如，录制公民的通话内容是公安机关的权力，工商行政管理机关即使是出于办案的需要，也不能窃听并录制公民的通话内容。

　　第二，审查视听资料和计算机数据的证明力。

　　（1）审查视听资料和计算机数据的来源是否正当。

　　视听资料和计算机数据以其物质载体上所携带的信息起证明作用。这些信息很容易被复制到其他种类的物质载体上，在复制过程中可以被自由编辑，又不会留下痕迹。因此，在审查视听资料和计算机数据时，要注意审查视听资料和计算机数据的来源是否正当，是否能与其他证据相互印证。

　　目前，对于以网页作为证据的，为了保证证据的真实性，防止当事人对该网页证据是否被改动提出异议，一些工商行政管理机关会采取邀请公证机关进行公证的方法来加强证据的证明力。在以孤证定性定案的情况下，这不失为一种稳妥且有效的办法。

　　但如果有其他证据可以印证网页证据，则不必一定采取公证的方法，毕竟公证会增加办案的成本，不论是办案经费，还是办案时间。

　　（2）审查视听资料和计算机数据同案件事实之间的关联性。

　　与案件事实无关的视听资料和计算机数据，即使是真实、合法的，对案件也不具备证明力。

　　5.对当事人陈述的审查方法。

　　第一，审查当事人陈述的证据力。

　　（1）审查当事人陈述的形式是否符合要求。

　　例如，当事人是否在询问笔录上逐页签名、盖章，办案人员是否在询问笔录上签名。

　　（2）审查当事人陈述的收集过程是否合法。

　　例如，办案人员询问当事人是否个别进行，询问时是否存在威胁、利诱、恐吓、欺骗等行为。

　　第二，审查当事人陈述的证明力。

　　（1）审查当事人陈述与案件事实之间的关系，判断是否具有关联性。

　　（2）将收集到的其他证据，如证人证言、物证、书证等，与当事人陈述的内容进行比较，判断是否存在矛盾，能否相互印证。

　　6.对现场检查笔录的审查方法。

　　第一，审查现场检查笔录的证据力。

　　（1）审查现场检查笔录的制作主体是否合法。

　　审查现场检查笔录的制作主体是否合法，即审查进行现场检查的主体是否有实施现场检查行为的权力，现场检查笔录是否由有权实施现场检查行为的办案人员制作。

　　（2）审查现场检查的程序是否合法。

　　审查现场检查的程序是否合法，即审查办案人员在实施现场检查行为时当事人是否在场，如果当事人不在场是否有第三人在场；现场检查笔录是否载明现场检查的时间、地点、事件等内容，是否有办案人员、当事人、第三人的签名、盖章。

　　第二，审查现场检查笔录的证明力。

　　审查现场检查笔录的证明力，主要是审查现场检查笔录的客观性。具体包括：

　　（1）现场检查笔录上记载的物证、痕迹、场地、环境等情况是否和现场收集到的证据相吻合。

　　（2）现场检查笔录上记载的文字内容是否和现场照片、录像所记录的情况相互印证。

　　（3）现场检查笔录中使用的文字、数字是否准确。

　　需要指出的是，《行政处罚程序规定》第二十三条共规定了7种证据，分别是：书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。但是，本文在介绍审查各种证据的具体方法时，没有专门列出对鉴定结论的审查方法和对勘验笔录的审查方法，原因如下：

　　鉴定结论虽然是有别于书证的一种重要证据，但其不论是在形态方面，还是在性质和功能方面，都与书证有相同之处。因此，对鉴定结论进行审查时，基本可以适用对书证的审查方法，而且审查方法相对简单一些。

　　（1）对鉴定结论证据力的审查相对突出。例如，如果鉴定结论中载明的鉴定人和鉴定机构不具有法定资格，或者鉴定人和鉴定机构根本就没有作出过该鉴定结论，那么该鉴定结论当然无效，不具有证据力。

　　（2）如果是法定鉴定机构依法作出的鉴定结论，办案机构一般对其证明力进行简单审查。如果存在多个鉴定结论且相互矛盾，或者鉴定人和鉴定机构缺乏足够的权威，对鉴定结论证明力的审查就要像审查书证一样认真进行。

　　此外，考虑到工商行政管理机关在实施行政处罚过程中没有严格区分勘验笔录和现场笔录，而是统一使用现场检查笔录，故这里只介绍了对现场检查笔录的审查方法，而没有单列对勘验笔录和对现场笔录的审查方法。