虚拟养老院:社区居家养老服务模式的升级

  　　[摘要]文章首先对国外社区照顾的居家养老模式及国内虚拟养老院实践模式进行了分析。然后，在分析宁波市建立虚拟养老院的必要性和可行性的基础上，结合理论和国内外的经验，提出建立普惠型的养老服务体系，建立统一的为老服务评估机制。制定虚拟养老院长效发展政策，明确虚拟养老院的服务对象、内容和方式等。

　　[关键词]虚拟养老院；社区居家养老；服务模式
　　[中图分类号]F061.4 [文献标识码]A [文章编号] 1002-736X（201 3）09-0114-05
　　虚拟养老院是指政府建立一个信息服务平台，当老年人有服务需要时，拨打信息服务平台电话，信息服务平台按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，并对服务质量进行监督。虚拟养老院以政府为发起人，引导营利与非营利社会力量以加盟的方式参与到养老产业中来，通过养老服务信息系统实现信息化管理，并以经过ISO9001等质量体系认证的服务实现具体操作的标准化，从而为广大老年人群体提供一个信息化管理的服务平台，以实现居家养老的产业化、专业化和标准化。
　　一、虚拟养老院建设的必要性和可行性
　　（一）虚拟养老院建设的必要性
　　1.人口老龄化形势日益严峻。按现行国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7%，就可以认为这个国家或地区人口达到了老龄化。例如，按上述标准，宁波市早在1987年就进入了老龄化社会，比全国要早12年。据宁波市老龄办的最新统计数据显示，近几年人口老龄化速度加快。截至2010年底，宁波市60周岁及以上老年人口首次突破100万，达到102.4万，占户籍总人口的17.83%；全市80周岁及以上老年人口15万，占老年总人口的14.6%。“十一五”时期宁波市户籍老年人口以年均不低于4%的速度递增。据专家预测，按照现行生育政策，宁波市老年人口规模在2029年将超过150万人，在2039年达到峰值196.6万人。其中，2010—2039年期间，老年人口年均增长率达到3.98%，几乎是总人口增长速度的10倍。
　　2.家庭养老功能明显弱化。由于计划生育政策的推行，家庭小型化、核心化趋势已经出现，“4+2+1”结构的家庭增多。另外，空巢家庭、丁克家庭、单亲家庭大量出现。再加上代际居住方式发生变化，由共居型变成分居型，导致家庭养老功能的弱化。
　　3.机构养老不能满足需求。由于我国养老产业扶持政策的缺失，民办养老机构发展滞缓。以宁波市为例，截至2011年底，宁波市各类养老机构共220家，其中，民营养老机构只有35家，且普遍经营困难。正是这种生存困难的境况，使许多看好养老市场的民间资本望而却步。220家养老机构的总床位为3.03万张，位居全省第二，每百名老人拥有养老院床位2.96张。而发达国家为老年人提供服务的床位一般占老年人总数的7%左右。即使一些发展中国家，也占到5%左右。宁波市的机构供养比例相距甚远。机构养老不仅增加政府负担，又因其所提供的服务缺乏个性化，大量人住养老机构的老年人对自己的老年生活并不满意，出现精神孤独、老年忧郁症，逐渐失去了适应社会、进行正常生活的能力等问题，导致大部老人不愿意入住养老机构。
　　4.现行的居家养老模式问题较多。近年来，我国各地积极开展了“社会化居家养老服务模式”的探索。然而，在推行的过程中出现了下列问题：（1）服务面窄，无法惠及所有老人；（2）服务信息不对称，难以提供高效服务；（3）服务内容单一，服务功能相对薄弱，不能很好满足多样化、个性化的需求；（4）社会资源利用率不高；（5）人力资源供给相对不足，服务队伍的规模、素质有待提高；（6）资金不足，渠道单一。
　　（二）虚拟养老院建设的可行性
　　1.信息技术有了一定发展。当前，我国各地信息化水平都有很大提高，尤其是城镇居民密集区，信息传输已极为便捷，为建立虚拟养老院提供了条件。
　　2.社区服务业的发展。虚拟养老院的发展，需要更多优秀的社区服务商加盟。目前，我国各地，尤其是城镇居民密集区，社区服务组织发展得较好。以宁波市为例，至2011年底，全市共建有11个县（市）区级社区公共服务中心、152个街道（乡镇）级社区公共服务中心、483个城市社区公共服务站和1677个农村社区服务中心。社区教育、卫生、文化、体育等公共服务基础设施进一步完善。社区商业服务网点进一步拓展，家政服务、食品配送、再生资源回收等便民服务项目以及超市、菜市场、早餐供应点等民生服务网点逐步深入社区，基本形成了梯次分明、辐射面广、便捷有效的城乡社区服务设施架构。宁波市已形成了一批在全省乃至全国有影响力的社区服务品牌：81890社区服务网络、“社区四点钟学校”、“爱心编织站”、“阳光驿站”、“孝心车轮食堂”和“小墙热线”等。“社区文化节”、“社区教育节”、“社区邻里节”和“社区运动会”等系列社区文体活动蓬勃开展，影响广泛。
　　3.服务外包的兴起。虚拟养老院体现出与传统机构养老有别的两大特色：一是政府与实体脱钩；二是服务外包。服务外包的兴起，为虚拟养老院的建立在观念层面和操作层面提供了可行性。宁波市积极申报成为服务外包基地城市。
　　4。非政府组织有了较快的成长，成为推动城乡社区服务发展的主要力量。据不完全统计，截至2010年底，宁波市经各级民政部门登记备案的非政府组织共1.0762万个，其中，登记的社会组织有4767个、民办非企业单位2827个、基层组织3193个、基金会25个。宁波市社区志愿服务队伍也在进一步壮大，全市建有社区社会组织8067个，社区志愿服务队伍5850支。社区注册志愿者24.06万名，志愿服务范围覆盖城乡社区服务各领域。
　　二、国外社区照顾居家养老模式及国内虚拟养老院建设实践模式分析
　　（一）英国社区照顾居家养老模式
　　社区照顾是指在社区中由社区各类人士合作为有需要的人士提供照顾，以求在社区环境中改善居民的生活素质。虽然，英国社区照顾的对象并非仅仅是老年人，但是，在养老问题上却最能体现其特色。社区照顾实际上包含社区内的照顾和由社区照顾两个方面，具体如图-1所示。 　　（二）江苏苏州沧浪区虚拟养老院运作模式
　　2007年12月，全国首个虚拟养老院——“邻里情”虚拟养老院，在江苏省苏州市沧浪区正式投入运营。“邻里情”虚拟养老院是以“居家乐221服务系统”为载体，由苏州鼎盛物业管理有限公司作为主运营商，整合优秀的社区服务企业加盟，发挥24小时管理服务优势，为居家老人提供标准化、专业化、亲情化、全方位、全天候的养老服务模式。虚拟养老院不同于传统的养老院，这里没有住一个老人，仅是一个居家乐养老服务中心和信息交流中心。虚拟养老院成立以来，主要开展了以下三个方面的工作。
　　1.依托科技，优化流程，实现管理信息化。虚拟养老院的技术核心是“居家乐221养老服务系统”。该系统包括呼叫中心客户端、老人居家客户端、平台服务组件、通信及信息传输四部分，形成了工单生成、工单流转、监控考评、收费查询、统计分析、服务预测六大功能模块，通过语音程控交换系统、数字化信息传输系统和数据库终端处理系统对居家养老服务对象实行会员制客户准入管理。系统通过对客户生活需求进行分析，自动生成客户所需服务项目，经客户确认后，养老服务中心指派服务商为客户提供上门服务。按照服务项目，系统每个月形成1份收费清单，养老服务中心按约定向客户收取服务费用。系统从客户确认服务开始便对服务过程进行全程跟踪、回访、咨询意见，并以客户满意度来考核服务质量。信息系统通过主动获取老年人需求，快速编制计划，及时组织服务，进行有效监控，实施规范管理。虚拟养老院社区服务平台运作机理和业务流程如图-2、图-3所示。
　　2.政府推动，社会参与，实现运作市场化。在“邻里情”虚拟养老院创建过程中，政府始终起着主导、引领、扶持和管理监督作用。通过《沧浪区社会养老服务组织资金补贴实施办法》，将虚拟养老纳入养老服务组织，享受政府开办经费补贴和运营经费补贴。对符合政府援助的对象，按不同的标准为其购买服务。同时，选择优质民办非企业单位沧浪区“居家乐养老服务中心”作为运营主体，实行独立核算，自负盈亏。
　　3.分类服务，个性选择，实现服务标准化。“邻里情”虚拟养老院带给社区老人的服务内容涉及家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习和应急救助6大类53项，几乎涵盖了日常生活照料的所有服务项目。在服务对象选择上，凡年满60周岁的社区老人都将纳入服务范围，并分A、B、C三个层面为老年人提供无偿、低偿、有偿服务。与此同时，“邻里情”虚拟养老院还引入ISO国际质量管理体系，对所有服务项目实施标准化管理，大大提高了养老服务专业化品质。
　　（三）甘肃兰州城关区虚拟养老院运作模式
　　2009年，兰州城关区党政考察团在学习借鉴苏州市沧浪区“邻里情”虚拟养老院的建设经验后，于2009年12月，在城关区于建成了甘肃省乃至我国西部第一家虚拟养老院。城关区在学习借鉴之余，结合当地的实际，进行了一些改革和创新。
　　1.组织架构的不同。兰州城关区虚拟养老院不是由一家民办非企业单位作为主运营商整合社区服务企业加盟，而是由区民政局、老龄办具体组织实施，下设三大中心（接待中心、呼叫指挥中心和金色晚年服务中心），并将金色晚年服务中心注册为虚拟养老院下属的民办非企业单位，以该中心为主体，招募各类企业加盟，并对企业服务过程进行监督管理。其组织架构如图-4所示。
　　2.实施虚拟养老工程，全面满足老年人各类生活需求。城关区委、区政府在虚拟养老院8大类220余项居家养老服务的基础上，提出了“虚拟养老工程”。围绕此项工程，全区已建成虚拟养老餐厅46家、虚拟养老社区医疗站40家、虚拟养老艺术团6家、虚拟养老体育协会3家和虚拟养老学校7家，并和兰州大学、西北师范大学结成教研合作关系，形成了广覆盖、低成本、可持续的“大养老”服务格局。
　　3.创新工作形式，为老年人开展爱心服务。在城关区民政局和兰州晚报社的共同发起下，成立了“城关区虚拟养老院义工联盟”。目前，联盟共注册义工5000余人，集合各阶层的力量为老人奉献爱心。
　　三、虚拟养老院建设的对策建议
　　（一）树立大养老观，建立普惠型的养老服务体系
　　各级政府应树立大养老观，将包含“三无”老人在内的所有60岁以上有服务需求的老年人都纳入社会养老福利体系的范围。在现实国情下，普惠型的养老服务体系的建立，要以“政府主导、政策扶持、市场运作、企业服务”为理念，以完善社会保障体系、建设普惠型的社会福利为目标，以有效整合社会资源、降低政府养老成本、提高老年人生活质量为出发点，为老年人提供新型居家养老服务，有效推动居家养老服务新体系的形成。虚拟养老院的服务特点与普惠型养老服务的目标相适应，应作为普惠型养老服务体系建设的重要抓手和突破口。
　　（二）成立虚拟养老院工作领导小组，对虚拟养老院的建设进行考察、论证和筹备
　　虚拟养老院建设作为惠及民生的大事，政府必须进行认真考察、科学论证和规划。由于虚拟养老院的建设与运行涉及方方面面的工作，需要多部门的配合，应成立虚拟养老院工作领导小组，加强组织领导，协调沟通，理顺关系，形成合力，做好虚拟养老院的筹建和指导工作。虚拟养老院工作领导小组成立后，在考察借鉴其他地区成功经验的基础之上，结合本地经济社会发展的实际，制定切实可行的《虚拟养老院建设方案》。虚拟养老院的运营可以借鉴“邻里情”虚拟养老院的经验，向社会公开招聘有爱心、有实力的民办非企业单位作为主运营商，吸引优秀的社区服务企业加盟，经济上独立核算、自负盈亏。
　　（三）建立统一的为老服务评估机制
　　在救济型逐渐变成普惠型的养老服务的过程中，虚拟养老院领导工作小组必须研究制定统一的为老服务评估机制，对老人身体状况、自理能力、行为及认知能力、家庭状况等各方面进行评估。根据评估结果确定老人的护理需求，确保服务使用的有效性，避免滥用福利的现象。虚拟养老院实施“分类服务”方式，对入院的老人按照ABC三类给予不同的补贴。在实施政府购买服务的前提下，必须考虑什么样的老人应该优先得到何种服务，老年人照料需求评估工作必须提上日程。 　　（四）制定虚拟养老院长效发展政策，吸引更多的社区服务企业加盟
　　首先，建立养老资金投入长效机制。一方面，对试点单位提供开办经费和运营经费的补贴；另一方面，制定扶持优惠政策，根据虚拟养老院的服务频次和质量给予一定的财政补贴，在用地、用电、用水、贷款和税收等方面倾斜，提高政策吸引力，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。另外，扩大政府团购服务的范围。地方财政根据养老服务评估的结果，每年设立“居家养老专项资金”项目，列于财政拨款之中。鼓励企业、社会团体以及个人以向虚拟养老院团购养老服务的方式进行捐赠。捐赠的金额分为几个档次，可以对应享受半年、一年甚至几年的虚拟养老院服务或养老服务分站的“冠名权”。还可以出台“以房养老”的政策，让老人以自有资产购买服务。形成“政府资金+社会资本+慈善捐助资金+个人养老资金”的养老金筹措机制。
　　其次，针对虚拟养老院人员流动性强、服务人员缺乏和专业化素质还有待提高的问题。一方面，政府要加大养老服务人员的培训力度，在当地中等和高等职业教育中开展老人护理、家政、社会工作等培训，培养专业化的为老服务人员；另一方面，政府可以通过一定的财政补贴，适度提高养老服务人员的待遇，改善工作环境，吸引和留住专业人员进人养老服务队伍。另外，借鉴国外的“义工”制度，虚拟养老院可以为中青年自愿者和学生活动提供平台。在这方面，政府要发挥倡导作用：鼓励成立“居家养老服务”大学生联合组织，并与虚拟养老服务平台对接，虚拟养老院为每个自愿者建立档案，根据他们服务的频次和质量，作为他们评定社会公益奖学金和优先进入社区就业岗位的重要依据，鼓励学校学生工作处、校团委为居家养老服务大学生提供一定的活动经费，并购买意外伤害保险，进一步调动志愿者参与居家养老志愿服务的积极性。还可以借鉴北京等地的“时间储蓄”做法：年龄较小、身体较好的老年人及老年人的子女为需要护理照料的老年人提供无偿服务，等自己年老时或他们的父母需要服务时再由别人来提供相应时间的免费服务。
　　（五）明确虚拟养老院的服务对象、内容和方式
　　年满60岁的老人都可以通过向户籍所在地或居住地的街道社区、虚拟养老院大厅申请或拨打服务热线加入虚拟养老院。申请加入的老人根据统一的评估系统进行评估，评估的结果分为A、B、C、D四个层面。A、B类老人由政府按照不同的标准向虚拟养老院购买服务；C类老人自费购买服务；D类老人为肢体、智力、视力、听力一级残疾的重度残疾人，服务人员每天提供上门服务，政府按照一定标准给予补贴。任何层面的老人向虚拟养老院自费购买服务，都享受低于市场价格20%的优惠。市场差价由政府对养老院进行补贴。
　　拟养老院服务中心以为老人提供日常生活照料服务为主，再就业服务为辅。服务内容主要包括家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习、应急求助和再就业服务等7大类60多项服务项目。
　　在服务方式方面，以“走进去”，提供上门服务为主，“请出来”，提供集中服务为辅；以提供一定时间的上门服务为主，提供全方位、全天候的照料服务为辅。
　　（六）加强虚拟养老院的宣传，鼓励老年人积极加入到虚拟养老院，形成规模效应
　　虚拟养老院是个新生事物，很多老人都不理解，需要加强宣传，鼓励更多老年人积极加入虚拟养老院，形成规模效应。首先，要通过电视台、广播、报纸等多种媒体进行宣传。其次，组织“虚拟养老院户外宣传”进社区活动进行宣传。再次，通过社区宣传栏张贴虚拟养老院的宣传彩页栏进行宣传。最后，政府可以有组织、有计划地分步对辖区内所有60岁的老人购买一次虚拟养老服务，让他们事先体验，形成依赖，主动加入。
　　（七）加强监管，提高服务质量
　　一方面，要加强虚拟养老院内部的监管，敦促其完善各项规章制度和工作程序，加强培训力度，全面提高话务员的思想道德素质和工作业务水平；另一方面，做好加盟企业管理扶持工作，重点做好老年餐厅和老年医疗机构的加盟工作。要研究制定加盟企业的准入标准，完善加盟企业管理考核制度，并结合有效的奖惩办法，进一步调动加盟企业的工作积极性，使其提高服务人员业务水平，保证服务质量。
　　（八）处理好政府与养老中心的互动关系，实现社区服务产业化
　　在虚拟养老服务中，政府的主要角色可以用四个词概括：服务、规划、政策、监管。服务就是政府承担起养老市场的信息中介职能，出资建立虚拟养老院信息服务平台，为需求方和供应方提供信息服务。规划就是政府要考虑在什么地段建立虚拟养老院办公场地，吸引哪些类型的社区服务加盟，每年财政拨付多少资金购买和补贴虚拟养老服务等。政策就是对养老服务企业或加盟企业注册为民办非企业组织制定特别的扶持和优惠政策。监管就是对从业者的资格认证，强化价格监管和质量抽检制度，引导和监督民办非企业组织向正确的方向发展。
　　要实现社区服务的产业化，首先，各级政府要发挥积极作用。对社区居民建立和发展社区服务的产业组织，政府要予以积极引导和支持，制定有关的政策、法规，为社区服务产业化的发展和完善提供必要的法律保障。另外，对社区居民和所服务的老人进行宣传教育，改变旧观念，树立社区服务产业化的观念，为社区服务产业化树立一个良好的环境。其次，虚拟养老院应该加盟一些信誉比较高、规模比较大的社区服务业公司，为服务对象提供优质的服务。社区居民对信誉高的服务性企业有比较强的信任感，对实现社区服务的产业化有着推动作用。
　　（九）做好虚拟养老服务风险控制与管理
　　首先，建立准备金制度。通过建立养老服务准备金制度来弥补养老服务运营活动中可能的损失和相关政策变化造成的损失，提高风险防范能力。其次，为养老服务人员购买人身意外伤害险，减少他们在为老服务的路途或服务过程中造成的各种意外伤害损失。最后，加强养老服务监督力度。建立监督委员会、虚拟养老院质量监督和受益人监督的全程监督监管体系，负责监管养老服务的日常管理工作，以确保养老服务环节的正常运作。完善信息系统，定期开展养老服务监督检查，发现问题及时纠正
　　[责任编辑：汤伟山]