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我国的基层治理中存在一个有趣的现象，即政府部门尤其是地方政府雇佣了大量的编外人员。那么，为什么会出现如此大规模的非正式人员？这样一个介乎于普通民众和正式官僚体系之间的模糊地带是如何形成的？在新近发表的《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》一文中，对外经济贸易大学国际关系学院的叶静对上述问题进行了回答。 正式编制人员的缺乏 从既往的研究看，对于大量编外人员的存在，一个最直接的解释就是正式编制人员的缺乏。编制是用来创建或取消职位的一套体系，它指的是所有官方创设的职位，但不涉及官员任命等其他人事权限。改革开放以后，编制常被作为机构改革和精简人员的工具，即通过削减政府机构人员编制来消除冗员、裁并和调整机构。但这种以人员精简为硬性规定的行政改革带来了一些问题：一方面是机构改革分流的未必是冗员，反而是可以办事的人员；另一方面由于编制在改革开放之后主要功能是控制政府规模，这就限制了它在创设政府机构职位方面应有的作用。与此同时，社会经济的发展使得政府职能在不断扩张，对人员的需求增大，因此各级政府只能雇佣编外人员来弥补编制内人员不足带来的问题。 既然如此，为什么中央政府不多增加各级政府编制呢？一些学者指出这是基于财力的考虑。编制核定需要考虑财力的规模，控制编制可有助于缓解财政收入紧缺。新中国历史上多次的精兵简政都是出于这个目的。叶静认为这种解释具有一定的合理性：在中国政府财力比较紧张的时候，编制体系自然是限制政府规模的有效工具。然而，她也指出，从20世纪90年代中期开始，全国财政收入和中央政府财政收入都有了大幅增长，中国政府早已不是一个弱政府，因此财力已经不是限制政府编制规模的最主要原因。 作者进而提出的问题是：从逻辑上说，严格控制的编制体系在政府职能扩张的情况下会带来两种可能的结果：或是地方政府编外人员扩张，或是由于人手不够导致政府职能崩溃。那么为什么在现实中出现了前一种结果而非后者？是什么因素使得地方政府编外人员扩张成为可能？ 地方软财政支出 通过对某富裕县公安部门编制外人员队伍的研究，叶静发现，地方政府在用人方面的预算是非常灵活的，这种灵活的预算财政支出是地方编制外人员能够扩张的重要原因。 20世纪90年代以来，中国财政体系在收入和支出方面呈现出截然不同的特征。财政收入方面，以分税制为代表的制度变迁使得中央政府征得越来越多的财政收入，而地方政府财政征收的比例和自由度（以预算外收入为代表）则大大减小。然而，这并不意味着由地方政府经手的财政资源变少了，因为地方政府依然承担了大量的公共职责，通过争取上级转移支付、转让土地、招商引资等方式，中国地方政府依然掌握着大量财政资源，并在这些资源的分配中起到关键的作用。虽然这种分配以财政预算支出的方式进行，但事实上得不到有效约束。 正如王绍光和马骏（2014）指出的那样，一个问题是部门通过“编制”预算的方式对资金有着事实上的使用权，另一个问题在于预算监督还很不到位。现有研究常常指出中国地方政府存在软财政约束，指的是地方政府的财政收入并不受到预算的限制（Ong，2012；周雪光，2005)。其实在财政支出方面，地方政府的行为同样也是软性的。财政部门和人大立法部门无法对地方政府的财政支出行为施加硬性约束，经费使用部门和地方领导对财政支出有着事实上的决定权。这种软财政支出行为给编外人员扩张创造了极大空间。编外人员每年的增量、工资待遇以及人数总量都不受财政部门和人大的实质性约束，而直接取决于用人部门需求和地方主要领导的态度。 研究的局限 在文章最后，叶静也指出了自己研究的局限。受限于所使用的个案研究的方法，研究不能回答跨区域和跨部门的差异问题。经济发达地区是否比经济落后地区在人事管理方面更为灵活，原因何在？在同样经济发达的省市，为什么有的省市编外人员比例更高，是因为该地方政府财政支出灵活性更高么？在同一个地区不同部门使用编外人员的比例也是不一样的。为什么会出现这种差异？这些问题都有待进一步的实证研究。 介绍文献 叶静.(2016).地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例.社会学研究,(1),146-167. |
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