PPP——场馆运营模式新探索

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随着社会经济水平的发展以及我国举办大型赛事次数的增多，国家兴建了一系列大型体育场馆。这些大型体育场馆大多由政府投入大量资金兴建，但是在赛后的实际运营当中场馆闲置、亏损的情况却屡见不鲜。近年来，在国际上被广泛应用于城市基础设施领域的PPP模式，逐渐成为我国体育场馆改革的路径选择。深圳大运中心便是PPP模式的成功案例。

什么是PPP模式？

PPP（Public-Private Partnerships），通常被译为公共部门和私人部门合作伙伴关系。是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。在PPP模式之下，政府在公共基础设施的建设期和运营期广泛采取与私人参与者合作的方式，引入民间资本，通常将公共基础设施的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给私人投资者，从而引进专业化管理，达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。

根据政府和私营部门在项目中的参与程度、主导地位的差异以及项目性质，PPP可以分为建设一经营一移交BOT（Build-Operation-Transfer）、建设一拥有一经营BOO（Build-Own-Operation）、建设一移交BT（Build-Transfer）和移交一经营一移交TOT（Transfer-Operation-Transfer）等不同的类型。

经典案例——深圳大运中心

深圳大运中心位于深圳市龙岗区龙翔大道，距离市中心约 15公里，是深圳举办 2011 年第 26 届世界大学生夏季运动会的主场馆 区，也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的 中心区。

世界大学生夏季运动会成功举办之后，深圳大运中心的运营维护遇到了难题，每年高达 6000 万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。

本项目采用 ROT 模式，即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，双方40年约定期限届满后，再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。佳兆业接管大运中心并不涉及房地产开发。为破解赛后场馆持续亏损的难题，深圳市政府同意把大运中心周边 1 平方公里的土地 资源交给龙岗区开发运营，并与大运中心联动对接，原则上不得在 大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业依托于场馆的平台，把体 育与文化乃至会展、商业有机串联起来，把体育产业链植入到商业 运营模式中，对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行了有益尝试。

深圳大运中心项目是PPP模式在文体领域应用的典范，采取总运营商与专业团队共同运营的模式，由实力雄厚的总运营商引入AEG、英皇集团、体育之窗等具有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担运营职责。通过构建商业-场馆-片区的联动商业模式，创立运营调蓄基金，商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动大运新城开发建设。

同时，引入财政资金支持，通过前5年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式，扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活动，尽快提升场馆的人气和档次。建立运营绩效考核机制，每年由管理部门对总运营商进行绩效评估和公众满意度测评，并邀请有国际化场馆运营的机构做出第三方评估。将考核评估与奖励挂钩，成立由文体旅游、发改、财政、公安、交通、城管等相关职能部门组成的运营监管协调服务机构，协助总运营商做好运营。

具体来说，这种模式是从场馆平台入手，进而进行全产业链运营的一种“四驱”经营模式：一是场馆投资。通过参与政府公开招标，投资获取场馆管理运营权，在全国范围内进行场馆连锁经营。第二，竞赛表演产业的运作，以场馆为平台，通过专业的市场化运作，举办顶尖体育赛事和大型文艺演出，开拓商务赞助、商业广告、活动门票、电视及互联网转播、衍生产品经营等多元收益。三是健身推广，佳兆业旗下场馆常年开放，支持开展球类、游泳等大众健身活动；策划开展城市公益活动，助力全民健身运动推广。四是配套升级，根据场馆实际建设情况，引入酒店、餐饮、培训等服务与设施，完善场馆配套进行商业运营。

大赛后大型体育场馆运营是众所周知的世界性难题，在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境，该现象被称为“蒙特利尔陷阱”。1976 年加拿大蒙特利尔奥运会，致使蒙特利尔财政负担持续 20 多年；1998 年日本长野冬奥会后，场馆设施高额 维护费导致长野经济举步维艰；2000 年悉尼奥运会后部分场馆一直 亏损。全国 34 个省会城市的运动场馆，超过 95%都是亏损的。北京 奥运会和广州亚运会，大量场馆在赛后遭遇了不同程度的困境，部分位臵偏僻的场馆甚至出现长期闲臵。深圳大运中心项目采取的总运营商与专业团队共同运营大运中心的模式为项目运营质量的保障奠定了基础。项目建立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营的资金管理办法为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。

应用PPP模式应注意的问题

1.加快政府角色转变的步伐
公共体育场馆应用PPP模式的实质是引入竞争机制，其实现的关键是政府职能的合理定位和有效执行。在PPP模式中政府和私人投资者形成的是彼此平等的合作伙伴关系，政府应由集所有者、投资者、管理者于一身，转变为提供公共服务中的监督者、指导者以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共体育场馆的投融资及管理体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导的职能。
2.提供政策支持，制定和完善相关的法律法规
PPP模式必须在一系列政策法规文件和合约的约束下运行，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使合作双方有章可循。PPP政策的基本框架主要包括：关于PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等方面。政府部门应该抓紧出台政策并制定法律法规，对政府部门与民间机构在民营化过程中需要承担的责任、义务和风险等进行明确界定，保护双方利益。
3.政府提供必要的资金及扶持，设计合理的风险分担机制
PPP模式并不意味着政府完全退出公共体育场馆的运营。由于公共体育场馆建设投资大、回报周期长，民间投资者大多比较谨慎，轻易不愿投资这一领域。因此，政府应提供必要的资金支持，以吸引民营资本的进入。同时，国际经验表明，风险分担机制是PPP项目的核心。吸引民营资本除了给予必要的资金支持外，还应该考虑如何使其规避风险。PPP项目面临的风险通常包括：政府政策不稳定、项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动、项目特有技术风险和价格风险等。政府部门应深化改革，简化审批程序，建立专业的投融资管理机构等，以增强私人参与者的信心。
4.政府部门抓紧培育有利的市场环境
由于PPP模式在我国仍属于新生事物，它的发展除了有赖于政府的职能转变及政策法规的支持外。还离不开必要的市场环境因素。现阶段，我国政府部门应抓紧完善资本市场，开发适合民营化项目开展的金融工具；大力发展如法律、设计、建筑、融资、体育运营等相关中介服务市场，培育一批具有专业知识及国际运作经验的中介机构，引导和支持他们参与公共体育场馆建设项目。