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随着我国城镇化、工业化发展，大量城镇郊区，交通、水源便利地区的优质耕地被占用，为了确保18亿亩的耕地红线不被突破，国家出台了“耕地占补平衡”的制度——非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。 这项制度实施以来，我国耕地保护工作取得了一定成效，缓解了因建设占用及退耕造成耕地减少的压力，遏制了耕地锐减的势头。但是这种平衡多是体现在数量上的平衡，要实现质量平衡目前还存在较大困难。我国是农业大国，先辈们几千年的开发使得优质土地资源所剩无几 ，于是在实际工作中出现了很多占近补远、占优补劣、占水田补旱地、占平原补山地的情况，新开垦的耕地生产能力低甚至无法耕种，需要经过多年耕种改造才能接近或达到熟地水平，而有的补充耕地大面积撂荒，只能体现在统计数字上。 以陕西为例，省政府近几年给榆林市下达占补平衡任务分别为2012年4.45万亩（异地指标3万亩），2013年4.9万亩（异地指标3.5万亩），2014年5.95万亩（异地指标4.5万亩），利用沙丘改造耕地（用推土机将沙丘推平，然后再覆土）充当占补耕地，这些耕地和关中平原地区被占用耕种几千年的熟地相差甚远。且榆林地区本就地广人稀，农村劳动力缺乏，大量原有耕地已经处于撂荒状态，如何确保被开发出来的土地不被撂荒、合理利用也是一大问题。 国土资源部《耕地占补平衡考核办法》中规定：“适时补充耕地的土地开发整理项目，应当与被占用的耕地等级相同或者高于被占用耕地的等级，按照占用耕地面积确定补充耕地面积；确定无法实现等级相同，难以保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并按照数量质量等级折算方法增加补充耕地面积。”也就是说，如果作为占补的耕地质量比原来的耕地差，应该增加一定比例的补充面积。但在实际工作中，数量与质量如何折算没有明确说法，大多还是占多少补多少，没有做到数量和质量上的统一。 耕地是最宝贵的资源，我国人均耕地少、耕地质量总体不高，耕地后备资源不足的国情在很长时间内不会改变，现有耕地中的林地、草地还要在生态建设中退出，还有的受到污染、工矿塌陷、地下水超采等原因不宜耕种，还有部分耕地被农民自建房或小产权房占用无法复耕。我国耕地保护工作已经异常严峻，耕地占补平衡实际是耕地生产能力的占补平衡，我们必须严格落实以质量为核心的占补平衡制度，确保补充耕地数量、质量双到位，不能仅仅维持数字平衡，否则难以保证粮食产量，也难以维持农业的可持续发展。
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