 一、河湖健康问题的提出随着20世纪末可持续发展理念的普及，人们开始重视对河流的保护，并提出了河湖健康的问题，包括概念、内涵、评价方法、修复途径等。进入21世纪后，我国很多学者也开始积极探索河湖健康评价及恢复的问题。 除学术研讨外，国家从长远发展的角度也越来越重视河流保护。党的十七大提出建设生态文明，同期开展的全国流域综合规划提出“要坚持人与自然和谐，维护河流健康”“维护河流的生态平衡，创建和谐、优美、健康的水生态和水环境”等加强河流生态保护的工作要求。党的十八大后，全国河流健康评价及修复进入高潮，在生态文明的感召下，全国水生态文明建设试点、河湖健康评估等工作快速推进。水利部开展的河湖健康评估已经完成两期工作任务，水生态文明城市建设的两批试点正顺利推进，取得了良好的阶段效果。全国多数城市都将河流水系的治理和保护作为重要任务，开展截污导流、岸线绿化、河道清淤、水系连通、生态修复、水景观建设等工作。 河湖健康在我国受到政府及社会各阶层如此高度的重视，这在上世纪末是想象不到的，即使当时国际上已经开展很多的河湖健康修复实践。可以预言，未来30年，我国的河湖健康工作只能加强，不能削弱。河湖只能越来越清澈、自然、健康，而不是相反。促进河湖健康，应该逐步成为水利工作的首要任务。 二、河湖健康的标尺及焦点问题既然要重视河湖健康的提升，就涉及河湖健康目标或评价标准。湖泊一般是河流的有机组成部分，因此，从科学意义上应提“河流”健康评估，为通俗起见，本文沿用“河湖”一词。 河湖健康评价的争议 争论之一是如何对待河流湖泊的社会经济服务功能问题。大部分意见是以河湖自然属性为主，也有一些学者建议兼顾社会经济服务属性，于是，在河湖的水文学、水化学、水生物、栖息地等自然指标外，单独增加了防洪标准、开发利用等社会经济服务指标。其实，两类功能有时相互抵触和矛盾，健康评价的目的是为了实现二者的平衡。例如，自然河流水文过程有基流，也有脉冲，所谓的脉冲就是大洪水和小洪水过程，对鱼类产卵等生命活动有重要作用，但从防洪角度，就希望洪峰小一些。完全尊重自然过程，必然影响人类安全，完全削减洪峰又对鱼类产生影响，因此，需要权衡。橡胶坝和水景观建设也是社会经济服务功能，对河流健康有害，社会经济发展有现实需求时也要考虑，但不能说橡胶坝越多，河湖越健康。因此，应以河湖的自然属性为主进行健康评估，但在标准设定时，要现实地考虑社会经济服务需求。 争论之二是标准的尺度。河湖健康和人类的健康一样，都具有相对性。除横向的河与河之间的相对性外，还有更重要的，就是自身的相对变化。河流千差万别，横向比较往往违背客观规律，因此，应以自身比较为主。自身的比较包括与其自然规律及过程的比较，也包括时间上的修复效果比较。不同地区河流受损害程度不同，国外有分五级的标准。也就是说，河流和湖泊没有绝对的健康与否的临界值，而是相对健康或不健康。例如，按照国外的五级评估法，海河的平原河流基本都属于第五级的，最差。但在河流修复目标制定时或者河流健康的横向比较时，要考虑现实可达性。 我国河湖面临的焦点问题 我国河湖健康修复工作应紧密结合河湖健康面临的问题，以及这些问题对社会经济长远发展的影响度来开展。当前，河湖连通、水景观建设、河道整治、水城建设等方兴未艾，但工作内容可能和当地河湖健康问题不对应，因此，我国目前存在着不管河流自身需求而靠人类主观臆断式的河湖修复，结果反倒破坏了河流。同时，一谈水问题，经常用“水多、水少、水脏、水浑”等描述，其实很多不是问题，而是中国的水情，水情是自然规律，不能违背，人类引发的水患才是我们要治理的问题，包括如下四类。
这些焦点问题不仅仅是河流生态系统问题，同时也关系河流的社会经济服务功能。“十三五”期间，水利应围绕上述问题，全面推进河流健康修复工作，而不仅仅是推进水系连通等单项工作。水库的生态调度及鱼道建设、河流湖泊滩地及岸线的整治修复、社会经济水循环再生利用体系、用水权排污权的分配等等都是投资巨大影响深远的课题。 河湖健康与水生态文明建设的异同 河湖健康和相关流域里生活的人的水生态文明程度有紧密的相关性，但不完全是一回事。河湖健康是建设流域水生态文明的目标之一，水生态文明建设本身也是改善民提高人民福祉的重要工作。流域水情不同，社会经济发展和水资源的承载负荷差异也很大，因此，水生态文明建设更应侧重于对人类水行为的规范和约束，包括用水总量控制、效益和效率、再生及循环利用、管理制度体系、监督监控和计量、污染削减与排放、水文化挖掘、爱水护水意识培育等等。这些是水生态文明的核心工作，河湖修复也是水生态文明建设的内容，目的也是恢复河流生命力，把人类对河湖的干扰退回来，弥补历史欠账，如以前开展的退田还湖等。 三、水生态文明建设新策略水生态文明建设不仅仅指工程建设，包括上面提到的针对四类问题系统部署的各项工程，更重要的是制度和机制的形成，使得人们的思想从“不敢破坏”转变到“不想破坏”河湖健康，实现质的升华。尤其是在新常态和依法治国、深化改革总要求下，河湖健康保护及水生态文明建设要有新思路，这个新思路就是建立规矩、监控、法治三位一体的依法保护河流新秩序。 以往的河流治理及保护规划及计划以建设为主、管理为辅，这有其内在的客观要求。但新常态下，规范人的行为是首要任务。以“水十条”为标志，我国今后的水治理和河流保护要从工程转向管理，从项目建设为重心转变为建章立制为核心，提要求，重奖惩，淡化事前监管，强调事中事后依法追究。无论是环境监管还是水资源利用监管，都有这样的教训：事前监管很严，但没有跟踪监督和奖惩，结果违法违规的情况比较普遍。 立规矩 所谓规矩，一是河湖保护的标准，二是社会经济活动的行为规范。当前，我国的河湖保护还有很多标准和规范没有设定，这里不是指国标或行标的规范标准文本，而是针对每一条河流设定系统的保护标准。如水功能区管理仅有水质目标标准，缺乏生态流量过程、指示性生物、岸线区划、连通性等标准。一条河流所在的流域居住的每个用水户，在不同的年景应该允许消耗多少水，允许排放多少污染物以及最大浓度的控制等都需要立规矩，也就是用水权和排污权。明确相应的权利后，超过的部分就是违法的，就要接受法律处罚。目前，我国的很多河流都没有把生态水权、社会经济耗水权、排污权的规矩立起来，因此，出现问题难以找到责任者。一条河流是否允许阻断，需要定标准，不允许阻断的，水电站必须建设有效的鱼道工程。河流的蓝线在哪里，要明确划分出来，蓝线内禁止建设各种与河流保护无关的建设项目。 严监控 标准和规矩确定后，就是监督和监控，目的是发现违法者和河流的破坏者。这方面在我国同样是十分薄弱的，建议从三个方面加强。一是用眼睛监控，也就是公众举报制度。社区和群众的监督是最有效的途径。对偷排、渗井排污、偷采地下水等违法行为，要鼓励举报，举报核实有效的，要重奖并保护个人隐私。二是用媒体监控，媒体的核心作用之一是发现社会上的黑暗面，使其及时得到处理和纠正，促进社会的健康发展。可以通过设立水事监督新闻奖等形式鼓励媒体的公益性监督。三是仪器监控，就是利用各级行政管理部门建设的监测及计量设施进行监督监测，如在线水质监测、排污口计量监测等。我国的计量监测工作任务十分艰巨，很多工业企业污染源、加油站、垃圾场、养殖场、高尔夫球场等都没有建设独立第三方监测设施。 重法治 保护河湖，提高人类的水生态文明程度，不仅仅靠宣传教育，更需要依法保护和治理。过去三十年河湖健康退化的原因，除社会经济发展的自身需求等客观规律外，违法成本低是主要原因。监督缺位，处罚不力，除客观因素外，政府和企业的利益相关性也是重要的体制原因。今后政府要从市场中脱离出来，专心制定规则和监控规则的执行，并进行处理，在社会经济活动中，政府不能既是裁判员又是运动员。 建议进一步修订水法、水污染防治法等法律规定，按照深化水利改革文件的相关要求，全面推进河湖的依法保护，打破体制及机制瓶颈。应细化、量化并强化对违法活动的惩罚，使违法成本远高于违法效益，这样才能鼓励守法依规。 四、建 议
总之，我国河湖保护的标准、规则、监管、法治等工作还任重道远，尤其是这些涉水事务的管理规则、监控体系、法制及体制建设等都是相对崭新的课题，挑战多，风险大，宜试点先行，稳步推进。但这些工作都是落实党的十八届三中、四中及五中全会精神的具体实践，也是保护河湖、建设生态文明的根本措施，需要积极推进。 本文刊于《中国水利》2016年第4期，原题《河湖健康问题与建设水生态文明》。 |
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